來源 | 《人民檢察（首都版）》2018年第2期專稿（節(jié)錄）

總的來說，將審查作為一項獨立的職能支點樹立起來，突出檢察機(jī)關(guān)在審前程序的主導(dǎo)作用，對于檢察機(jī)關(guān)更好地適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革試點全面推開的任務(wù)要求至關(guān)重要。

經(jīng)過深入思考，我們認(rèn)識到，強(qiáng)制措施審查職能有其共同的實質(zhì)，這就是對羈押必要性的把握。審查逮捕、審查變更強(qiáng)制措施、審查延長羈押期限、審查羈押必要性等，本質(zhì)上都圍繞著是否有正當(dāng)理由剝奪或限制人的自由，都是對是否有羈押必要性的審查。

所以，必須整體地、統(tǒng)一地看待強(qiáng)制措施審查職能，通過職能優(yōu)化配置，探索集中統(tǒng)一行使。要把強(qiáng)制措施審查職能作為動態(tài)的過程來把握，不能批捕后一成不變，要把握不同時期階段的羈押必要性。也不能將羈押必要性混同于羈押合法性，而應(yīng)由不同部門負(fù)責(zé)不同性質(zhì)工作。

除此之外，立足深化改革和法律修改，還有以下特別考慮：

解決檢察官分散決定與執(zhí)法統(tǒng)一的問題。

司法責(zé)任制改革突出了檢察官的主體地位，檢察官自行決定的情形占絕大多數(shù)，如果個人自行決定逮捕起訴，不但存在權(quán)力濫用的道德風(fēng)險，也會因分散決定產(chǎn)生執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

一方面，在權(quán)力下放的同時，必須同步跟進(jìn)權(quán)力制約，這是我們新型的監(jiān)督制約模式，即用平行的監(jiān)督制約取代過去的層層審批模式；另一方面，要通過強(qiáng)制措施集中審查，既保障檢察官依法獨立行使職權(quán)，又做到準(zhǔn)確統(tǒng)一適用強(qiáng)制措施。

解決專業(yè)化建設(shè)中的伴生問題。

我們探索推進(jìn)檢察專業(yè)化建設(shè)取得了積極成效，打造了檢察改革的首都品牌。但是，也要全面認(rèn)識捕訴合一的利弊得失，比如專業(yè)化部門對一些專業(yè)屬性不強(qiáng)的案件也實行捕訴合一，一定程度上弱化了內(nèi)部制約；輕罪案件檢察部為追求快速結(jié)案，逮捕率也有一定畸高的現(xiàn)象，不同程度地引發(fā)了一些理論爭議，對此我們要引起足夠的重視。

一定要明確專業(yè)化的實質(zhì)不是捕訴合一，而是通過專案專辦、術(shù)業(yè)專攻錘煉精深的司法技能，不是說專業(yè)化必須捕訴合一。改革之初實行捕訴合一，一個重要原因是專業(yè)人才太少才作權(quán)宜之計，但不應(yīng)成為常態(tài)。一方面，要堅持專業(yè)化的改革方向不動搖，另一方面，要充分吸收各方面的意見建議，在已有改革的基礎(chǔ)上鞏固、深化、提升，通過優(yōu)化職能配置，推進(jìn)改革系統(tǒng)集成，贏得社會理解與支持。 

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對人的強(qiáng)制措施和對物的強(qiáng)制性措施（以下簡稱強(qiáng)制措施）是保障刑事訴訟順利進(jìn)行的重要手段，也因為它限制或剝奪人身自由或財產(chǎn)權(quán)益，構(gòu)成對人民群眾基本權(quán)利的重大干預(yù)，是人權(quán)司法保障和產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的重要內(nèi)容。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對于依法、規(guī)范、全面審查強(qiáng)制措施適用負(fù)有重要責(zé)任。

2017年8月以來，北京市有關(guān)檢察機(jī)關(guān)圍繞檢察環(huán)節(jié)強(qiáng)制措施運(yùn)行狀態(tài)和職能優(yōu)化配置開展了專題調(diào)研，形成了研究報告，提出強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置試點的實施方案，探索將分散于檢察機(jī)關(guān)各部門、檢察工作各環(huán)節(jié)的強(qiáng)制措施審查職能統(tǒng)一配置到審查逮捕部門負(fù)責(zé)。

強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置是在現(xiàn)行法律和檢察制度框架內(nèi)對職能優(yōu)化配置和重新排列組合，屬于工作調(diào)整的范疇。

一、強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置是落實加強(qiáng)人權(quán)司法保障和產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的客觀需要

尊重和保障人權(quán)是憲法的明確規(guī)定，也是刑事訴訟的基本原則。在刑事訴訟活動中，檢察環(huán)節(jié)介于偵查和審判中間，是銜接整個刑事訴訟過程不可或缺的橋梁和紐帶。

一方面，檢察機(jī)關(guān)作為憲法明確的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著監(jiān)督整個訴訟過程是否合法、正確的特殊使命；另一方面，作為司法機(jī)關(guān)，要履行審查、追訴等基本職責(zé)，特別是在適用強(qiáng)制措施方面，檢察機(jī)關(guān)既有審查之后的直接決定，也有審批和備案審查，對于這些剝奪或限制公民人身財產(chǎn)權(quán)益的措施，確保其依法規(guī)范適用，將直接影響人權(quán)司法保障和產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的效果。

概括地說，檢察機(jī)關(guān)是國家和公共利益的代表，還是公平、正義、人權(quán)的維護(hù)者、保障者。

強(qiáng)制措施是直接涉及公平正義是否得以維護(hù)，人權(quán)、產(chǎn)權(quán)是否得以保障的重大問題。因此，有必要優(yōu)化配置、集中行使，探索新的模式、新的機(jī)制，使強(qiáng)制措施審查職能更有針對性，更有利于維護(hù)公平正義，更有利于保障人權(quán)和產(chǎn)權(quán)。

黨的十九大報告提出要加強(qiáng)人權(quán)法治保障，檢察機(jī)關(guān)在保障人權(quán)和產(chǎn)權(quán)方面負(fù)有特定職責(zé)，必須積極發(fā)揮作用。強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置試點不是簡單的職能調(diào)整的問題，而是落實黨的十九大部署的具體體現(xiàn)。必須從檢察事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度思考和把握，把維護(hù)和和保障人權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為一面旗幟，形成檢察工作新的著力點和增長點。

二、強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置是促進(jìn)強(qiáng)制措施整體化、統(tǒng)一化適用的客觀需要

強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置是北京市檢察機(jī)關(guān)服務(wù)首都城市戰(zhàn)略定位、服務(wù)城市總規(guī)實施科學(xué)部署、合理布局、優(yōu)化配置檢察工作和檢察資源的具體實踐。它既是一個合理布局問題，也是一個優(yōu)化配置問題。

檢察機(jī)關(guān)適用強(qiáng)制措施散見于多部法律法規(guī)之中，體系化不強(qiáng)；相關(guān)職能配置在不同部門之中，呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致產(chǎn)生了這樣或那樣的一系列問題，比如職能主體不清晰、受案范圍不一致、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。

經(jīng)過深入思考，我們認(rèn)識到，強(qiáng)制措施審查職能有其共同的實質(zhì)，這就是對羈押必要性的把握。審查逮捕、審查變更強(qiáng)制措施、審查延長羈押期限、審查羈押必要性等，本質(zhì)上都圍繞著是否有正當(dāng)理由剝奪或限制人的自由，都是對是否有羈押必要性的審查。

所以，必須整體地、統(tǒng)一地看待強(qiáng)制措施審查職能，通過職能優(yōu)化配置，探索集中統(tǒng)一行使。

要把強(qiáng)制措施審查職能作為動態(tài)的過程來把握，不能批捕后一成不變，要把握不同時期階段的羈押必要性。也不能將羈押必要性混同于羈押合法性，而應(yīng)由不同部門負(fù)責(zé)不同性質(zhì)工作。

除此之外，立足深化改革和法律修改，還有以下特別考慮：

解決檢察官分散決定與執(zhí)法統(tǒng)一的問題。

司法責(zé)任制改革突出了檢察官的主體地位，檢察官自行決定的情形占絕大多數(shù)，如果個人自行決定逮捕起訴，不但存在權(quán)力濫用的道德風(fēng)險，也會因分散決定產(chǎn)生執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。一方面，在權(quán)力下放的同時，必須同步跟進(jìn)權(quán)力制約，這是我們新型的監(jiān)督制約模式，即用平行的監(jiān)督制約取代過去的層層審批模式；另一方面，要通過強(qiáng)制措施集中審查，既保障檢察官依法獨立行使職權(quán)，又做到準(zhǔn)確統(tǒng)一適用強(qiáng)制措施。

解決專業(yè)化建設(shè)中的伴生問題。

我們探索推進(jìn)檢察專業(yè)化建設(shè)取得了積極成效，打造了檢察改革的首都品牌。但是，也要全面認(rèn)識捕訴合一的利弊得失，比如專業(yè)化部門對一些專業(yè)屬性不強(qiáng)的案件也實行捕訴合一，一定程度上弱化了內(nèi)部制約；輕罪案件檢察部為追求快速結(jié)案，逮捕率也有一定畸高的現(xiàn)象，不同程度地引發(fā)了一些理論爭議，對此我們要引起足夠的重視。

一定要明確專業(yè)化的實質(zhì)不是捕訴合一，而是通過專案專辦、術(shù)業(yè)專攻錘煉精深的司法技能，不是說專業(yè)化必須捕訴合一。改革之初實行捕訴合一，一個重要原因是專業(yè)人才太少才作權(quán)宜之計，但不應(yīng)成為常態(tài)。一方面，要堅持專業(yè)化的改革方向不動搖，另一方面，要充分吸收各方面的意見建議，在已有改革的基礎(chǔ)上鞏固、深化、提升，通過優(yōu)化職能配置，推進(jìn)改革系統(tǒng)集成，贏得社會理解與支持。 

三、強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置是突出檢察機(jī)關(guān)審查職能的客觀需要

第十次北京市檢察工作會議上，市檢察院根據(jù)憲法和法律規(guī)定，并根據(jù)改革的基本要求，提出將檢察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)概括為“監(jiān)督、審查、追訴”三項新的職責(zé)。

對于審查職能這一新提法認(rèn)識還不盡統(tǒng)一，歸根到底，是因為還沒有從分散的審查職能中抽象出審查的模式，看不到審查作為一項職能應(yīng)當(dāng)具有的程序和儀式。沒有載體就沒有職能；職能不整合，工作就打不開局面。

我們組織開展強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置試點，就是想從強(qiáng)制措施入手，通過歸口管理、集中行使、配套保障，形成檢察機(jī)關(guān)特有的、系統(tǒng)完整的審查模式、審查程序和審查機(jī)制。實質(zhì)上，逮捕是審查后作出批準(zhǔn)逮捕的決定，本質(zhì)上是審查；羈押必要性審查是對有無羈押必要性的審查，包括是否變更強(qiáng)制措施，是否延長羈押期限，本質(zhì)上也是審查，諸如取保候?qū)?、扣押、查封、凍結(jié)等其他強(qiáng)制措施，也是審查的不同表現(xiàn)形式。對這些強(qiáng)制措施提取公因式，就能抓住審查的內(nèi)在邏輯。在集中行使的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制措施審查的整體性就凸顯出來。審查批準(zhǔn)逮捕之后，自然而然的就要進(jìn)一步審查羈押必要性的存續(xù)，這是一個有機(jī)整體，不再相互割裂。

審查是一個全面的審查，包括各種形式。比如可以閱卷，可以訊問犯罪嫌疑人，也可以到審查（調(diào)查）室、聽證室聽取各方意見、了解情況。開展強(qiáng)制措施審查職能優(yōu)化配置試點就是要探索到底有多少種審查模式，建立一個系統(tǒng)化的審查機(jī)制。隨著審查的模式和程序逐漸建立起來，審查這項職能就慢慢做實了。當(dāng)然，審查職能不止是強(qiáng)制措施審查，也包括起訴必要性審查（審查起訴）。

總的來說，將審查作為一項獨立的職能支點樹立起來，突出檢察機(jī)關(guān)在審前程序的主導(dǎo)作用，對于檢察機(jī)關(guān)更好地適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革試點全面推開的任務(wù)要求至關(guān)重要。