【案情】

　　再審申請(qǐng)人(一審起訴人、二審上訴人)：王某某。

　　王某某訴稱(chēng)：吉林省四平市鐵西區(qū)主要街路存在違法牌匾廣告條幅亂涂亂畫(huà)現(xiàn)象。原告王某某多次舉報(bào)到四平市鐵西區(qū)市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)，四平市鐵西區(qū)市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)一直不處理，存在不作為行為。

【審判】

　　吉林省四平市鐵西區(qū)人民法院一審審查認(rèn)為：行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第13條規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：(一)被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；(二)與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；(三)要求主管行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；(四)與撤銷(xiāo)或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的?！逼鹪V人王某某非行政行為的相對(duì)人，亦與行政行為無(wú)利害關(guān)系，且行政行為是否做出對(duì)起訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，王某某的起訴不符合起訴條件。依照行政訴訟法第五十一條第二款規(guī)定，一審法院裁定：對(duì)起訴人王某某的起訴不予立案。

　　起訴人王某某不服一審法院不予立案裁定，向吉林省四平市中級(jí)人民法院提起上訴。

　　吉林省四平市中級(jí)人民法院二審審查認(rèn)為：王某某提起本次訴訟，不符合行政訴訟法第二十五條第一款關(guān)于起訴的規(guī)定以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第13條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政行為同王某某之間并不存在利害關(guān)系。王某某引用的《吉林省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，雖規(guī)定了單位和個(gè)人都“有維護(hù)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的義務(wù)，對(duì)破壞城市市容和環(huán)境衛(wèi)生行為有權(quán)勸阻和舉報(bào)?！钡⒉荒茏C明王某某的訴請(qǐng)同其有利害關(guān)系。所以，王某某的起訴，不符合起訴條件。綜上，一審法院作出不予立案裁定，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。依照行政訴訟法第八十九條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定，一審法院裁定：駁回上訴，維持原裁定。

　　王某某不服二審裁定，向吉林省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

　　王某某申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)，不服二審裁定，其有權(quán)向國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴控告或檢舉。四平市鐵西區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的不作為行為侵害了王某某利益，與其存在利害關(guān)系。

　　吉林省高級(jí)人民法院再審審查認(rèn)為：行政訴訟法第三十八條規(guī)定：“在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)”，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第27條規(guī)定：“原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：……(二)在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)”，最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條第2款規(guī)定：“在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料?！北景竿跄衬吃谝粚徠鹪V、二審上訴、申請(qǐng)?jiān)賹忂^(guò)程中均未提供充分有效證據(jù)證明其行為處于行政程序中并曾經(jīng)提出過(guò)申請(qǐng)，故王某某的再審請(qǐng)求沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，法院不予支持。綜上，王某某的再審申請(qǐng)不符合行政訴訟法第九十一條規(guī)定的情形。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第74條規(guī)定，裁定：駁回王某某的再審申請(qǐng)。

【評(píng)析】

　　一、向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)的行為性質(zhì)

　　本案中，起訴人是因行政機(jī)關(guān)對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)不處理，舉報(bào)人(起訴人)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在不作為情形，而提起行政訴訟。在行政案件的立案審查過(guò)程中，首先需要厘清舉報(bào)行為的性質(zhì)。行政法范疇的舉報(bào)行為根據(jù)舉報(bào)事項(xiàng)的不同大體可分為公益舉報(bào)行為和私益舉報(bào)行為兩類(lèi)。1.公益舉報(bào)行為。該行為的目的單純是為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)就其舉報(bào)事項(xiàng)的處理或者不作為，不會(huì)對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際損害和不利影響，該行為性質(zhì)可以認(rèn)定是一種監(jiān)督行為。2.私益舉報(bào)行為。舉報(bào)人是為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)違法行為人，要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)予以查處，該行為性質(zhì)可以認(rèn)定是一種權(quán)利救濟(jì)行為。本案中，起訴人提起行政訴訟的原因行為，是其舉報(bào)主要街路存在違法牌匾廣告條幅亂涂亂畫(huà)現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)不予查處。該舉報(bào)行為即屬于公益舉報(bào)行為。該舉報(bào)行為要求解決的問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)的目的，從司法實(shí)踐的角度考慮，更理想的狀態(tài)是應(yīng)由公益訴訟方式進(jìn)行處理。對(duì)于公益舉報(bào)行為引起的行政訴訟，起訴人一般都缺乏請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，因此不宜賦予該類(lèi)起訴人訴訟權(quán)利，即應(yīng)當(dāng)不予立案或駁回起訴。

　　二、利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的適用

　　行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！?/p>

　　起訴人是否與行政行為有利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該更傾向于適用具有法律上的利害關(guān)系。該標(biāo)準(zhǔn)的表述，應(yīng)是以法律規(guī)定為前提，即有具體法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)，才能認(rèn)定為有利害關(guān)系。本案中，起訴人在上訴時(shí)主張，《吉林省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中規(guī)定了單位和個(gè)人都有維護(hù)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的義務(wù)，對(duì)破壞城市市容和環(huán)境衛(wèi)生行為有權(quán)勸阻和舉報(bào)起訴人主張的內(nèi)容實(shí)質(zhì)是表明其有權(quán)進(jìn)行投訴舉報(bào)，但其進(jìn)行的合法投訴舉報(bào)行為與行政機(jī)關(guān)是否實(shí)施查處行為之間缺少基于法律規(guī)定的必然的因果聯(lián)系，即沒(méi)有法律、法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出或者不作出前述起訴人希望其作出的查處行為會(huì)對(duì)起訴人的投訴舉報(bào)權(quán)利或行政法上的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生任何實(shí)際影響。基于此判斷，本案起訴人與行政行為之間無(wú)利害關(guān)系。

　　三、行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的界定

　　本案中，行政機(jī)關(guān)對(duì)城市市容有監(jiān)督管理職責(zé)，該職責(zé)是法律法規(guī)明確規(guī)定的職責(zé)，不是依申請(qǐng)產(chǎn)生的職責(zé)，不履行法定職責(zé)的含義應(yīng)該是，有導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了法律上的作為義務(wù)的事實(shí)出現(xiàn)，基于該事實(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行作為義務(wù)而不履行的情況。關(guān)于本案起訴人的舉報(bào)行為能否引起行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)的問(wèn)題。如前所述，舉報(bào)行為本身只是公民的訴求權(quán)利主張表達(dá)方式，并不具有啟動(dòng)行政程序和引起行政行為權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的原因行為性質(zhì)，舉報(bào)行為無(wú)法被納入行政程序中。行政機(jī)關(guān)法定作為義務(wù)的產(chǎn)生是基于某項(xiàng)事實(shí)的出現(xiàn)，舉報(bào)行為不是申請(qǐng)行為，其行為本身不能要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施某種法律規(guī)定的行為或履行某種法定義務(wù)。即舉報(bào)人可實(shí)施舉報(bào)行為，但無(wú)權(quán)干涉行政機(jī)關(guān)行使法定職權(quán)和履行法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)，基于事實(shí)的界定范圍中，應(yīng)當(dāng)排除舉報(bào)行為。因舉報(bào)行為產(chǎn)生的請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行作為義務(wù)的起訴行為，因無(wú)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，進(jìn)而也就無(wú)訴訟權(quán)利。

　　四、舉證責(zé)任的承擔(dān)

　　舉證責(zé)任，是法律規(guī)定由特定的當(dāng)事人對(duì)特定的事項(xiàng)所承擔(dān)的提供證據(jù)證明其訴訟主張成立的責(zé)任，負(fù)有舉證責(zé)任的一方不能證明其訴訟主張成立的，將承擔(dān)敗訴或不利后果的法律制度。[1]行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對(duì)起訴時(shí)起訴人應(yīng)該提供相關(guān)證據(jù)有明確規(guī)定。本案中，起訴人在一審起訴、二審上訴、申請(qǐng)?jiān)賹忂^(guò)程中均未提供充分有效證據(jù)證明其主張，即起訴人在法律規(guī)定負(fù)有舉證責(zé)任的前提下，未按法律規(guī)定合法有效提供證據(jù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。起訴人向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料，這是法律規(guī)定起訴人提起訴訟的基本條件，即起訴人在行使訴訟權(quán)利時(shí)應(yīng)履行的基本義務(wù)，但有一部分行政訴訟的起訴人在起訴時(shí)不能充分認(rèn)識(shí)到其應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，在人民法院進(jìn)行審查起訴過(guò)程中，由于未能充分提供證據(jù)材料證明其起訴符合起訴條件，最終導(dǎo)致不予立案或駁回起訴的法律后果。

　　五、對(duì)濫用訴權(quán)行為的規(guī)制

　　2017年8月31日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見(jiàn)》(法發(fā)〔2017〕25號(hào))，強(qiáng)調(diào)指出，新行政訴訟法和立案登記制同步實(shí)施以來(lái)，各級(jí)人民法院堅(jiān)持司法為民的工作宗旨，進(jìn)一步強(qiáng)化訴權(quán)保護(hù)意識(shí)，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)受理的案件有案必立、有訴必理，人民群眾的行政訴權(quán)得到了充分保護(hù)，立案渠道全面暢通，新行政訴訟法實(shí)施和立案登記制改革取得了重大成果。但與此同時(shí)，阻礙當(dāng)事人依法行使訴權(quán)的現(xiàn)象尚未完全消除；一些當(dāng)事人濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象日益增多。要正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán)，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無(wú)理纏訴等濫訴行為。要正確理解立案登記制的精神實(shí)質(zhì)，在防止過(guò)度審查的同時(shí)，也要注意堅(jiān)持必要審查。起訴人與行政行為之間確實(shí)沒(méi)有利害關(guān)系等明顯不符合法定起訴條件的，人民法院依法不予立案。要依法制止濫用訴權(quán)、惡意訴訟等行為。濫用訴權(quán)、惡意訴訟消耗行政資源，擠占司法資源，影響公民、法人和其他組織訴權(quán)的正常行使，損害司法權(quán)威，阻礙法治進(jìn)步。對(duì)于極個(gè)別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的，長(zhǎng)期、反復(fù)提起大量訴訟，滋擾行政機(jī)關(guān)，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案。

　　在行政案件審理過(guò)程中，應(yīng)該按照最高人民法院的要求，在認(rèn)定濫用訴權(quán)、惡意訴訟的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握標(biāo)準(zhǔn)，要從當(dāng)事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益等角度，審查其是否具有濫用訴權(quán)、惡意訴訟的主觀故意。對(duì)于屬于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當(dāng)事人，要探索建立有效機(jī)制，依法及時(shí)有效制止。本案通過(guò)審查起訴程序，對(duì)濫用訴權(quán)行為進(jìn)行甄別，區(qū)分情況，有效裁判，對(duì)司法實(shí)踐有一定的參考價(jià)值和借鑒意義。

【注釋】

[1]蔡小雪、梁鳳云、段小京編著：《現(xiàn)行有效行政訴訟司法解釋解讀應(yīng)用》，人民法院出版社2014年8月，第43頁(yè)。

作者︱于淞合 杜宏權(quán) 杜鵑

作者單位︱吉林省高級(jí)人民法院

原載︱《人民司法（案例）》2017年第35期