一、征地補(bǔ)償安置方案的性質(zhì)

征地補(bǔ)償安置方案僅僅是整個(gè)土地征收程序中的一個(gè)步驟。因征地補(bǔ)償方案涉及的征地補(bǔ)償安置對象較多，逐個(gè)送達(dá)征地補(bǔ)償安置方案不利于提高行政效率，因此，法律規(guī)定對其以公告方式告知被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。一些人據(jù)此認(rèn)為，征收補(bǔ)償安置方案屬于針對多數(shù)人并可以反復(fù)適用的抽象行政行為，行政法規(guī)規(guī)定對其不服當(dāng)事人可以申請行政裁決，但是，法律并未明確對該抽象行政行為作出行政裁決不服可以提起行政訴訟，因此，對該裁決行為當(dāng)事人無權(quán)提起行政訴訟。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。首先，征收補(bǔ)償安置方案是針對被征地范圍內(nèi)的所有集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的，而這些人數(shù)眾多的農(nóng)民是可數(shù)的、確定的，在征地時(shí)已經(jīng)確定，因此，人數(shù)再多，征收補(bǔ)償安置方案仍然是針對特定對象；其次，征地補(bǔ)償安置方案是針對具體事項(xiàng)作的，僅是對本次征地事宜有效；第三，征地補(bǔ)償安置方案也不能夠反復(fù)適用。它僅僅適用于本次經(jīng)批準(zhǔn)的集體土地征收范圍，不能適用于其他土地征收補(bǔ)償安置。每一次土地征地必須要有各自獨(dú)立的補(bǔ)償安置方案。每一戶被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置要遵守安置補(bǔ)償方案確定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，并非法律、法規(guī)意義上的反復(fù)適用。綜上，我們認(rèn)為，征地補(bǔ)償安置方案仍然屬于具體行政行為范疇。經(jīng)行政裁決，當(dāng)事人對行政裁決不服提起行政訴訟屬于行政訴訟的受案范圍。

二、對征地補(bǔ)償安置方案行政裁決的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。對土地征收補(bǔ)償安置爭議行政裁決實(shí)體處理的合法性審查，應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》上述規(guī)定以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和各級(jí)政府的規(guī)范性文件，本著維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，不降低被征地農(nóng)民原有生活水平的原則，依法對農(nóng)民予以充分的補(bǔ)償安置。人民法院對土地征收安置補(bǔ)償行為行政裁決的實(shí)體審查，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照征收補(bǔ)償方案所確定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)事求是地確認(rèn)每一戶被征地農(nóng)民的具體損失，從有利于保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益的角度，審查補(bǔ)償安置是否到位。

程序標(biāo)準(zhǔn)。對土地征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議的行政裁決是否符合法定程序的審查，應(yīng)當(dāng)參照各地制定的程序規(guī)則予以審查，在相關(guān)程序不完備的情況下，人民法院還應(yīng)當(dāng)對行政裁決是否符合正當(dāng)程序原則進(jìn)行審查，違反正當(dāng)程序原則的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政裁決違反法定程序。對土地征收安置補(bǔ)償行為的行政裁決是否符合法定程序的審查，可以參照地方政府關(guān)于土地征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議行政裁決程序予以審查，同時(shí)審查是否違反正當(dāng)程序原則。

三、當(dāng)事人對安置補(bǔ)償行為的行政裁決提起訴訟中對補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑的審查

土地征收安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，當(dāng)事人對該標(biāo)準(zhǔn)不服應(yīng)當(dāng)先向市、縣人民政府申請協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，申請批準(zhǔn)征收土地的人民政府作出行政裁決。但是，當(dāng)事人在征地補(bǔ)償方案公告后，未依法對該征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)申請協(xié)調(diào)和行政裁決，而是到了土地管理部門在對其作出具體補(bǔ)償安置行為后，對補(bǔ)償安置行為不服申請協(xié)調(diào)和裁決，對行政裁決不服提起行政訴訟。起訴中，原告的訴請理由之一是：征地補(bǔ)償方案所確定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不合法。此時(shí)，人民法院在審查中對其該項(xiàng)訴訟理由應(yīng)當(dāng)如何處理，司法實(shí)踐中存在爭議。一些法官認(rèn)為，當(dāng)事人已經(jīng)放棄了對土地征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)權(quán)利，該補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生法律效力，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)合法性不屬于本案審查范圍，不予審查。我們認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有待商榷。征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)行為確實(shí)不屬于本案的被訴行政行為，不能按照審查被訴行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)要求被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但是，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)畢竟是作出具體補(bǔ)償安置行政行為的依據(jù)，是本案被訴行政行為合法性的主要證據(jù)。人民法院對證據(jù)的合法性、關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性還是需要審查的。如果征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)明顯違反法律，不具有合法性，那么它就不應(yīng)當(dāng)作為本案被訴行政裁決行為合法的依據(jù)、證據(jù)，進(jìn)而能夠否定被訴行政裁決的合法性。只是在證據(jù)審查中，由于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)以征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)作為根據(jù)，舉證證明行政裁決合法有效，要否定征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合法性，其舉證責(zé)任要由原告來負(fù)擔(dān)，而不是被告行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，并且在證明標(biāo)準(zhǔn)上，必須達(dá)到明顯違法的程序（可以參照非訴執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)），人民法院才能夠?qū)υ撗a(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)證據(jù)不予采信。綜上，人民法院對當(dāng)事人在補(bǔ)償安置行政裁決訴訟中提出補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不合法的訴訟理由的，不應(yīng)當(dāng)一概不予審查，而是應(yīng)當(dāng)將其作為證據(jù)予以審查，否定該證據(jù)效力的標(biāo)準(zhǔn)是重大明顯違法，舉證責(zé)任由原告負(fù)擔(dān)。

四、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議的裁決機(jī)關(guān)

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。批準(zhǔn)征收土地的人民政府主要是國務(wù)院和省級(jí)人民政府。國務(wù)院對征收土地的批準(zhǔn)權(quán)為：（1）基本農(nóng)田，即依照土地利用總規(guī)劃和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、禁止占用的耕地。（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的。（3）其他土地超過70公頃的。包括了耕地之外的所有土地，同時(shí)也包括征收耕地35公頃以下其他土地70公頃以下，兩項(xiàng)之和超過70公頃的，即只要征收土地的總面積超過70公頃，都必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。省級(jí)人民政府對征收土地的批準(zhǔn)權(quán)限為：基本農(nóng)田以外的耕地35公頃以下的，其他土地70公頃以下的，包括基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地之和不足70公頃的。作為批準(zhǔn)征收土地的國務(wù)院和省級(jí)人民政府，更了解國家和省級(jí)相關(guān)土地征收補(bǔ)償安置現(xiàn)狀及相關(guān)法律、政策，有助于協(xié)調(diào)征地的人民政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民達(dá)成協(xié)商意見，有效化解糾紛。但是，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議一律由批準(zhǔn)征收土地的省級(jí)人民政府甚至國務(wù)院裁決，也帶來一些負(fù)面的問題。主要是裁決機(jī)關(guān)層級(jí)過高，大量需要裁決的案件集中到省級(jí)人民政府、國務(wù)院，使得省級(jí)人民政府和國務(wù)院工作任務(wù)大幅增加，不堪重負(fù)，也影響了裁決的效率。為此，國務(wù)院法制辦公室作出國法〔2011）35號(hào)《關(guān)于依法作好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定：“被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上有地方人民政府提出申請。”也就是說，自國法〔2011〕35號(hào)通知下發(fā)，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對征地補(bǔ)償安置方案不服要求裁決的，不再向批準(zhǔn)征地的省級(jí)人民政府或者國務(wù)院申請裁決，而是向批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)地方人民政府申請裁決?！锻ㄖ穼⒃緫?yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府或者國務(wù)院行使的職權(quán)交由批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)人民政府行使，實(shí)質(zhì)是一種行政權(quán)力的下放。由于權(quán)力下放確實(shí)能夠緩解上級(jí)機(jī)關(guān)的工作壓力，使得國務(wù)院、省級(jí)人民政府有更多的時(shí)間關(guān)注制定宏觀管理政策等重大事項(xiàng)，有助于把矛盾化解在基層，對此權(quán)力下放行為，人民法院應(yīng)當(dāng)予以必要的尊重。

來源：網(wǎng)絡(luò)