裁判要旨

　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2016)最高法行申1863號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)：孟偉，男，1971年2月21日出生，漢族，住山西省太谷縣。

　　再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)：山西省太谷縣人民政府。住所地：山西省太谷縣。

　　法定代表人：劉偉，該縣人民政府縣長。

　　委托訴訟代理人：曹建文，該縣人民政府工作人員。

　　委托訴訟代理人：霍俊偉，該縣人民政府工作人員。

　　再審申請人孟偉因訴山西省太谷縣人民政府(以下簡稱太谷縣政府)行政征收糾紛一案，不服山西省高級人民法院(2015)晉行終字第15號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法由審判員王振宇、審判員麻錦亮、代理審判員仝蕾組成合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　孟偉以太谷縣政府作出的征收決定違法，嚴(yán)重侵害其知情權(quán)和參與權(quán)為由，向山西省晉中市中級人民法院起訴，請求撤銷太谷縣政府于2012年6月10日作出的征收公告(以下簡稱被訴征收公告)，并判令太谷縣政府立即停止違法征收行為。

　　山西省晉中市中級人民法院一審查明：2012年1月6日，太谷縣政府與晉中田森房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱田森公司)簽訂《太谷縣城南片區(qū)城中村綜合改造項目合作協(xié)議書》，采取政府主導(dǎo)、市場運作、統(tǒng)一規(guī)劃綜合開發(fā)的方式，由政府出臺太谷城南片區(qū)綜合改造房屋征收補償方案，依法征收地上房屋及附屬物，并公開掛牌出讓土地，田森公司先期墊付房屋征收補償?shù)荣M用，并可介入征收補償?shù)扰c資金有關(guān)的工作監(jiān)督資金的使用。同年4月5日，太谷縣房屋拆遷辦公室作出《太谷城南片區(qū)綜合改造房屋征收補償方案(征求意見稿)》。4月27日，太谷縣第十五屆人民代表大會第二次會議批準(zhǔn)了太谷縣2012國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，該計劃第六項提到要穩(wěn)步推進南城村改造。5月7日，太谷縣國土資源局作出兩份情況說明，載明改造項目占地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬狀況為混合類型，存在城市居民和村民混合居住并登記領(lǐng)證現(xiàn)象，明確太谷城南片區(qū)綜合改造工程項目用地符合太谷縣土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)。5月11日，太谷縣規(guī)劃局作出太谷城南片區(qū)城中村改造符合相關(guān)規(guī)劃要求的意見。5月16日，太谷縣政府召開常務(wù)會議討論城南片區(qū)征收補償方案，原則同意城南片區(qū)城中村改造中的房屋征收按補償方案執(zhí)行。經(jīng)征求相關(guān)行政村及群眾意見等程序后，有關(guān)部門對征收補償方案進行了修改完善，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審核、報縣長同意后向社會公布實施。6月9日，太谷縣房屋征收辦公室(以下簡稱太谷縣征收辦)作出《太谷城南區(qū)綜合改造房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告》，該評估報告由太谷縣房屋拆遷辦公室代章。同年6月10日，太谷縣政府發(fā)布被訴征收公告，決定對城南片區(qū)的建筑物和土地實施分期、分片征收，并告知了征收實施單位、征收范圍、征收期限等其他內(nèi)容。孟偉的房屋位于征收范圍內(nèi)。同日，太谷縣征收辦作出《補償方案》。此后，太谷縣征收辦又多次作出公告及《補充方案》，對征收補償方案進行補充。

　　山西省晉中市中級人民法院一審認(rèn)為：被訴征收公告雖是一種告知行為，但該公告將孟偉的房屋列入征收范圍，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，且根據(jù)太谷縣政府陳述，該公告同時也是政府征收決定的載體，故該公告具有可訴性。太谷城南片區(qū)綜合改造工程項目是太谷縣政府為改善太谷城南片區(qū)人居環(huán)境，徹底改變城南片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，提高城南片區(qū)居民生活質(zhì)量實施的舊城區(qū)改建工程。根據(jù)太谷縣政府相關(guān)職能部門提供的材料，其建設(shè)活動經(jīng)過相關(guān)部門審批，符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。征收決定作出前，房屋征收部門對被征收房屋進行了調(diào)查摸底，政府亦組織了由被征收人代表參加的聽證會，并就擬定的補償方案征求了城南片區(qū)公眾的意見，已按照相關(guān)規(guī)定進行了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，且補償費用到位，符合《國有土地上房屋征收及補償條例》的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，被訴征收公告將建筑物和土地一并征收的表述不符合相關(guān)規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)違法;孟偉的其他訴訟請求于法無據(jù)，應(yīng)予駁回。該院依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第五十七條第一款、第五十八條、第五十六條第四項的規(guī)定，判決如下：一、確認(rèn)被訴征收公告的主要內(nèi)容合法;二、確認(rèn)被訴征收公告中涉及集體土地的內(nèi)容違反《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定;三、駁回孟偉的其他訴訟請求。

　　孟偉不服一審判決，向山西省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，改判支持其一審提出的訴訟請求。

　　對于一審查明的事實，山西省高級人民法院予以確認(rèn)。該院以基本相同的理由，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一項的規(guī)定，判決駁回上訴、維持一審判決。

　　孟偉不服原審判決，向本院申請再審，請求撤銷原審判決，依法再審本案，改判支持其一審提出的訴訟請求，主要事實和理由為：一、案涉項目并非為了社會公共利益，而是為了商業(yè)開發(fā)，不符合征收的條件;二、案涉項目作為“城中村改造”，并未履行征收集體土地所需履行的審批手續(xù)，也未對相關(guān)人員進行安置;三、案涉項目中涉及征收國有土地上房屋的部分，也沒有征求公眾意見，程序違法。

　　太谷縣政府提交意見稱：原審認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，請求依法駁回孟偉的再審申請。

　　本院認(rèn)為：國有土地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收對象、征收主體、征收程序以及所適用的法律等方面均存在明顯區(qū)別，不能在同一征收程序中既征收國有土地上的房屋，又征收集體土地。二者的區(qū)別表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，從征收對象看，前者的征收對象是國有土地上的房屋，國有土地使用權(quán)與房屋一起征收;后者的征收對象是集體土地，地上的房屋則隨著集體土地一并征收。其二，從征收主體及實施主體看，國有土地上房屋的征收，由市、縣級人民政府根據(jù)法定程序作出征收決定，由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施具體的征收與補償工作;而征收集體土地，需要省、自治區(qū)、直轄市人民政府甚至是國務(wù)院批準(zhǔn)，由市、縣級以上人民政府予以公告并組織實施。其三，從征收程序看，由于涉及土地用途的變更以及耕地保護等問題，在征收集體土地時，在辦理征地審批手續(xù)之前，原則上應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)。而國有土地上房屋的征收，因本身就屬于國有土地，不存在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及審批的問題。其四，從法律依據(jù)看，前者主要依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》進行，而后者的法律依據(jù)則是《中華人民共和國土地管理法》。可見，確定征收的對象是國有土地上的房屋還是集體土地，具有重要意義。本案中，從被訴征收公告確定的征收對象看，既有國有土地上的房屋，也有集體土地，但太谷縣政府卻統(tǒng)一根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關(guān)規(guī)定作出征收決定，并組織實施征收行為。根據(jù)前述分析，其中涉及集體土地部分的征收，太谷縣政府既無作出征收決定的法定職權(quán)，亦違反了《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的諸如農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等法定程序，還存在適用法律錯誤等問題，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，理應(yīng)予以撤銷。但考慮到被訴征收公告涉及面廣，在孟偉未能舉證證明多數(shù)被征收人不同意征收的情況下，撤銷該征收公告可能會給社會公共利益造成重大損害，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，但不宜予以撤銷。鑒于本案還涉及國有土地上房屋的征收，而就該部分的征收而言，從原審查明的事實看，是符合法律規(guī)定的。因而原審判決涉及國有土地上房屋的征收部分合法、涉及集體土地的征收部分違法，并無明顯不當(dāng)。孟偉主張案涉項目并非為了社會公共利益，而是為了商業(yè)開發(fā)，不符合征收的法定條件。根據(jù)原審查明的事實，案涉項目是政府組織實施的對基礎(chǔ)設(shè)施落后地段進行舊城區(qū)改建而實施的征收，具有社會公共利益的屬性。至于政府在組織實施過程中通過合法正當(dāng)程序并以市場化的方式具體實施，與征收決定的社會公共利益性并不矛盾，故孟偉有關(guān)本案征收是為了商業(yè)開發(fā)而非為了社會公共利益，并據(jù)此請求撤銷被訴征收公告的該項再審理由，本院不予支持。

　　綜上，孟偉的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回再審申請人孟偉的再審申請。

　　審　判　長　　王振宇

　　審　判　員　　麻錦亮

　　代理審判員　　仝　蕾

　　二〇一七年九月一日

　　書　記　員　　宋芳菲