案例1

（2019）最高法行賠申51號(hào)——李學(xué)農(nóng)訴被申請(qǐng)人鄒平縣政府、鄒平縣孫鎮(zhèn)黨里村村委會(huì)違法占地行政賠償案（未批先征怎么判？）

針對(duì)行政機(jī)關(guān)未經(jīng)批準(zhǔn)即征收涉案土地的行為，若撤銷該行政行為將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，人民法院可以在判決確認(rèn)該行政行為違法的同時(shí)，責(zé)令行政機(jī)關(guān)補(bǔ)辦征收土地手續(xù)，一并對(duì)被征收人履行補(bǔ)償安置義務(wù)。

為了更好地保障被征收人權(quán)益，相關(guān)單位應(yīng)盡快書(shū)面告知未領(lǐng)取相關(guān)款項(xiàng)的被征收人相應(yīng)的依據(jù)和具體款項(xiàng)；被征收人仍然拒絕領(lǐng)取的，應(yīng)依法辦理提存手續(xù)。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)盡快履行征地報(bào)批義務(wù)，并在取得相應(yīng)的征地批復(fù)后，妥善處理好后續(xù)事宜。

案例2

（2018）最高法行再119號(hào)——?jiǎng)⒁再F訴阜寧縣政府、阜寧縣國(guó)土局、阜寧縣住建局城建行政強(qiáng)制案（誰(shuí)拆的？）

一、關(guān)于土地征收過(guò)程中合法建筑拆除的法定職權(quán)與適格被告

農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中對(duì)合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實(shí)施主體實(shí)施或者委托實(shí)施的拆除行為，而不應(yīng)認(rèn)定為民事主體等實(shí)施的拆除。因?yàn)楝F(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法進(jìn)行補(bǔ)償，整個(gè)過(guò)程均系行政權(quán)行使的過(guò)程。農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中強(qiáng)制拆除合法建筑的法定職權(quán)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。

在當(dāng)?shù)厥小⒖h人民政府未對(duì)補(bǔ)償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)歸屬于土地行政主管部門(mén)。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。實(shí)施強(qiáng)制拆除既是土地行政主管部門(mén)必須行使的法定職權(quán)，也是其必須履行的法定義務(wù)，更是其應(yīng)盡的責(zé)任；在法律沒(méi)有相應(yīng)授權(quán)性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門(mén)無(wú)權(quán)將法律已經(jīng)明確規(guī)定的行政強(qiáng)制職權(quán)再行賦予其他主體行使。

在經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地過(guò)程中，因合法房屋被強(qiáng)制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)首先被推定為適格被告；除非有相反證據(jù)或者生效裁判足以推翻上述認(rèn)定。

二、關(guān)于用地單位實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的性質(zhì)

按照征地補(bǔ)償安置方案組織實(shí)施的行為，均為有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補(bǔ)償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門(mén)代表國(guó)家進(jìn)行的補(bǔ)償，而非用地單位私法上的補(bǔ)償；相關(guān)集體土地權(quán)屬證書(shū)的收回和注銷以及其后的國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收取等，也均是土地行政主管部門(mén)等的法定職權(quán)。

案例3

（2017）最高法行再102號(hào)——馬橋酒店訴閔行區(qū)政府土地房屋行政強(qiáng)制案（如何推定誰(shuí)拆的？）

一、原告的初步證明責(zé)任

原告在起訴無(wú)書(shū)面決定的事實(shí)行為時(shí)，只要能夠提供初步證據(jù)證明事實(shí)行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實(shí)施，即應(yīng)視為已經(jīng)初步履行了適格被告的舉證責(zé)任；除非起訴狀所列被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，或者原告明顯存在濫用訴訟權(quán)利情形。

二、對(duì)合法建筑的拆除首先應(yīng)推定為行政強(qiáng)制行為

不論是農(nóng)村集體土地還是國(guó)有土地上的房屋征收、強(qiáng)制搬遷、收回國(guó)有土地使用權(quán)以及隨后的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門(mén)的法定職權(quán)。因此，對(duì)合法建筑的拆除首先應(yīng)推定為行政強(qiáng)制行為，除非有證據(jù)足以推翻

三、民事主體或基層群眾自治組織并無(wú)實(shí)施強(qiáng)制拆除權(quán)力

我國(guó)法律不認(rèn)可私力救濟(jì)。因此，民事主體等或自治組織負(fù)責(zé)人違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)。

案例4

（2018）最高法行再124號(hào)——上海蝶球開(kāi)發(fā)部訴閔行區(qū)政府履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)案（誰(shuí)負(fù)責(zé)補(bǔ)？）

現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫?，市、縣人民政府是代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄐ姓黧w。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府有權(quán)代表國(guó)家組織實(shí)施征收，也負(fù)有確保被征收人通過(guò)簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。市、縣人民政府可以結(jié)合實(shí)際需要，要求土地管理部門(mén)具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等主體從事具體的補(bǔ)償安置事宜，但市、縣人民政府不因此即免除法定補(bǔ)償安置義務(wù)，在被征收人未簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出補(bǔ)償安置決定，履行補(bǔ)償安置義務(wù)。否則，被征收人可以依法請(qǐng)求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定。

案例5

（2018）最高法行申1995號(hào)——上海蝶球開(kāi)發(fā)部訴閔行區(qū)政府履行征收補(bǔ)償法定職責(zé)案（告什么？）

一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償義務(wù)主體的確定

現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫龋皇?、縣人民政府及土地管理部門(mén)是代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄖ黧w?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府征地批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)依法以自己名義作出征收決定，并在無(wú)法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議時(shí)，另行以自己名義依法作出補(bǔ)償決定；但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補(bǔ)償安置義務(wù)的理由。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府代表國(guó)家組織實(shí)施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過(guò)簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平合理補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補(bǔ)償安置問(wèn)題無(wú)法通過(guò)協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無(wú)法定主體作出補(bǔ)償決定，又無(wú)生效裁判對(duì)補(bǔ)償安置問(wèn)題進(jìn)行過(guò)裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請(qǐng)求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定。依法發(fā)布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為為由，而否定其應(yīng)依法進(jìn)行補(bǔ)償安置的義務(wù)；即使認(rèn)為被征收人補(bǔ)償安置訴求“要價(jià)過(guò)高”，依法無(wú)法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時(shí)作出書(shū)面的補(bǔ)償決定，并依法告知救濟(jì)途徑；而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，或者以反復(fù)協(xié)商代替書(shū)面決定，甚至以拖待變?cè)斐砂仓脝?wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法通過(guò)法治化渠道解決，造成既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門(mén)并非補(bǔ)償安置義務(wù)主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

二、關(guān)于未取得房屋所有權(quán)證但長(zhǎng)期實(shí)際使用房屋的權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)

雖然未取得房屋所有權(quán)證，但長(zhǎng)期實(shí)際使用房屋的權(quán)利人是適格的被征收人和補(bǔ)償安置對(duì)象，應(yīng)得到相應(yīng)的征收補(bǔ)償，具有提起要求市、縣人民政府履行補(bǔ)償安置職責(zé)之訴的原告主體資格。

三、關(guān)于被征收人是通過(guò)民事訴訟還是行政訴訟主張補(bǔ)償安置權(quán)益

在雙方既不能通過(guò)協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無(wú)法定主體作出補(bǔ)償決定，又無(wú)生效裁判對(duì)補(bǔ)償安置問(wèn)題進(jìn)行過(guò)裁判的前提下，通過(guò)請(qǐng)求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門(mén)履行補(bǔ)償安置職責(zé)的方式，由市、縣人民政府及其指定的土地管理部門(mén)承擔(dān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)，既有利于明確農(nóng)村集體土地征收中有且僅有政府才是補(bǔ)償義務(wù)主體，還有利于強(qiáng)化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)配合和具體實(shí)施補(bǔ)償安置工作的監(jiān)督職責(zé)。

案例6

（2018）最高法行申2624號(hào)——汪慧芳訴龍游縣政府行政征收案（協(xié)議收購(gòu)不成怎么辦？）

在舊城改造過(guò)程中，地方政府為實(shí)現(xiàn)公共利益和行政管理目標(biāo)，以“收購(gòu)”來(lái)代替應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行的“征收”。此種收購(gòu)協(xié)議具有行政協(xié)議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查范疇，有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的監(jiān)督，防止行政機(jī)關(guān)濫用“收購(gòu)”代替征收，規(guī)避司法審查監(jiān)督。且建立在平等、自愿基礎(chǔ)上的收購(gòu)協(xié)議，因其在一定層面上有利于提高舊城改造效率，并有助于通過(guò)提高收購(gòu)價(jià)格來(lái)對(duì)房屋所有權(quán)人給予更加充分的補(bǔ)償安置，具有現(xiàn)實(shí)合理性和可行性，因而不宜完全否定此種“收購(gòu)”模式的合法性。

不論市、縣級(jí)人民政府委托國(guó)有公司還是政府相關(guān)職能部門(mén)實(shí)施收購(gòu)并簽訂收購(gòu)協(xié)議，基于合同相對(duì)性原則，因履行協(xié)議發(fā)生的糾紛，并非都需以地方人民政府為被告;但在此過(guò)程中實(shí)施的違法強(qiáng)制拆除行為的法律責(zé)任則仍應(yīng)由行政主體承擔(dān)，且市、縣級(jí)人民政府或者其委托的國(guó)有公司、征收辦等部門(mén)在實(shí)施收購(gòu)過(guò)程中，必須堅(jiān)持平等、自愿、等價(jià)、有償原則，與房屋所有權(quán)人簽訂相關(guān)收購(gòu)協(xié)議，對(duì)房屋所有權(quán)人進(jìn)行不低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的公平合理補(bǔ)償安置。收購(gòu)主體存在《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條等規(guī)定的以欺詐、脅迫等手段簽訂收購(gòu)協(xié)議情形的，人民法院可確認(rèn)收購(gòu)協(xié)議無(wú)效。

在現(xiàn)行法律制度缺乏強(qiáng)制性收購(gòu)規(guī)定的前提下，對(duì)舊城改造中未達(dá)成收購(gòu)協(xié)議的房屋的拆除，只能通過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收程序來(lái)解決。相關(guān)單位在與房屋所有權(quán)人未能就收購(gòu)問(wèn)題簽署收購(gòu)協(xié)議的情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)征收程序；其不及時(shí)依法進(jìn)行征收反而采用不適當(dāng)拆除方式破壞房屋所有權(quán)人的居住與經(jīng)營(yíng)環(huán)境，造成其房屋正常使用功能嚴(yán)重貶損，依法構(gòu)成行政侵權(quán)，并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。相關(guān)單位因其收購(gòu)與拆除等先行行為，也即因此而負(fù)有依法征收補(bǔ)償或者賠償?shù)母诫S義務(wù)；房屋所有權(quán)人依法具有選擇征收補(bǔ)償程序或者侵權(quán)賠償程序的權(quán)利。

案例7

（2018）最高法行再202號(hào)——居李訴福州市鼓樓區(qū)政府房屋征收補(bǔ)償決定案（什么時(shí)點(diǎn)市場(chǎng)價(jià)？）

一、國(guó)有土地上被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)的確定原則

基于《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》《房地產(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》等規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府因公共利益征收國(guó)有土地上被征收人房屋時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償；而公平補(bǔ)償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。市、縣級(jí)人民政府在以征收決定公告日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)后，應(yīng)當(dāng)盡可能快速通過(guò)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定的方式，及時(shí)對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)公平。因此，對(duì)上述法律規(guī)定中有關(guān)“被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合《征補(bǔ)條例》有關(guān)“公平補(bǔ)償”條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機(jī)械地強(qiáng)調(diào)不論征收項(xiàng)目大小、征收項(xiàng)目實(shí)施日期、以及是否存在市、縣級(jí)人民政府及其職能部門(mén)的單方責(zé)任，也不考慮實(shí)際協(xié)議簽訂日或者補(bǔ)償決定作出日甚至實(shí)際貨幣補(bǔ)償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)。

二、確定國(guó)有土地上被征收房屋價(jià)值評(píng)估時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)考慮的因素

人民法院不宜動(dòng)輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評(píng)估時(shí)點(diǎn)的合理性。應(yīng)結(jié)合以下因素綜合判斷：

（1）注意當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的幅度并考慮評(píng)估報(bào)告的“應(yīng)用有效期”。要參考《房地產(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》第二十六條規(guī)定，從估價(jià)報(bào)告出具之日起計(jì)，無(wú)正當(dāng)理由的，市、縣級(jí)人民政府一般宜在一年內(nèi)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定。

（2）市、縣級(jí)人民政府未在一年內(nèi)作出補(bǔ)償決定，是否存在可歸責(zé)于被征收人的原因。

（3）補(bǔ)償決定時(shí)點(diǎn)明顯遲延且主要?dú)w責(zé)于市、縣級(jí)人民政府與其職能部門(mén)自身原因的，同時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生劇烈波動(dòng)，按照超過(guò)“應(yīng)用有效期”的評(píng)估報(bào)告補(bǔ)償，明顯不利于被征收人得到公平補(bǔ)償?shù)?，則不宜再堅(jiān)持必須以“征收決定公告之日”為確定補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估時(shí)點(diǎn)。

（4）堅(jiān)持《征補(bǔ)條例》第二十七條規(guī)定的實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。此處的“對(duì)被征收人給予補(bǔ)償后”應(yīng)當(dāng)作限縮性理解，即不僅僅是簽訂協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定，而應(yīng)理解為補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的款項(xiàng)已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存）、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存相關(guān)憑證與鑰匙）。

（5）征收房屋范圍是否過(guò)大，難以在一年內(nèi)實(shí)施完畢，并存在分期實(shí)施征收決定情形，且被征收房屋在強(qiáng)制搬遷前仍然繼續(xù)由被征收人正常使用等因素。

現(xiàn)行法律制度下的征收與房屋強(qiáng)制贖買(mǎi)有一定的相似性，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的房屋買(mǎi)賣在交付房屋與交付購(gòu)買(mǎi)金時(shí)間間隔過(guò)長(zhǎng)情況下的定價(jià)機(jī)制，以房屋實(shí)際交付時(shí)點(diǎn)確定的價(jià)格更為公平合理，即以一方交付房屋另一方交付購(gòu)買(mǎi)金更為適宜；而房屋征收中的產(chǎn)權(quán)調(diào)換類似于以房換房，以雙方同時(shí)交付房屋時(shí)點(diǎn)更為適宜。而對(duì)于以補(bǔ)償決定而非補(bǔ)償協(xié)議方式進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)調(diào)換而言，在補(bǔ)償決定明顯存在不合理遲延的情況下，以補(bǔ)償決定作出時(shí)點(diǎn)作為確定房屋價(jià)值的評(píng)估時(shí)點(diǎn)，也更有利于實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償；此時(shí)的補(bǔ)償決定書(shū)類似于以房換房的交割書(shū)，征收人與被征收人權(quán)利義務(wù)自補(bǔ)償決定書(shū)作出之日起，始得固定；被征收人有異議的，只能通過(guò)復(fù)議或者訴訟渠道解決。

三、補(bǔ)償安置糾紛不能久拖不決

當(dāng)被征收人所提要求明顯不符合法律規(guī)定而無(wú)法滿足時(shí)，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出書(shū)面補(bǔ)償決定，固定并提存相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替補(bǔ)償決定，甚至以拖待變以致久拖不決，造成補(bǔ)償安置糾紛經(jīng)年得不到解決。此既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高相應(yīng)補(bǔ)償安置成本，還損害政府依法行政的形象。

案例8

（2017）最高法行申1342號(hào)——華慶公司訴蘇州市國(guó)土局土地行政補(bǔ)償案（如何評(píng)估？）

根據(jù)《土地管理法》第五十八條第二款規(guī)定，為公共利益需要使用土地，或者為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地，收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償；根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》第八條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)征收征用應(yīng)遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。

因此，結(jié)合我國(guó)土地和城市房地產(chǎn)管理法律法規(guī)規(guī)定以及國(guó)家依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)政策，對(duì)于上述“給予適當(dāng)補(bǔ)償”，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限，不能靜止、孤立、機(jī)械地解釋為以受讓土地價(jià)格為基礎(chǔ)給予相應(yīng)補(bǔ)償，而宜作統(tǒng)一的法律解釋。即行政主體因公共利益需要收回國(guó)有土地使用權(quán)的，收回的土地使用權(quán)以出讓方式供應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地面積、剩余土地使用年期、原批準(zhǔn)用途、土地開(kāi)發(fā)利用程度、城市規(guī)劃限制等，參照市場(chǎng)地價(jià)水平經(jīng)專業(yè)評(píng)估后予以補(bǔ)償；收回的土地使用權(quán)以劃撥方式供應(yīng)的，參照評(píng)估的劃撥土地使用權(quán)價(jià)格，核定土地使用者應(yīng)有權(quán)益后予以補(bǔ)償；確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)日，原則上應(yīng)當(dāng)以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會(huì)公告的日期為準(zhǔn)。本案雙方當(dāng)事人均認(rèn)可按照案涉國(guó)有土地使用權(quán)收回當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償，也均同意通過(guò)評(píng)估方式確定案涉國(guó)有土地使用權(quán)的客觀合理價(jià)格。

案例9

（2017）最高法行再101號(hào)——許水云訴金華市婺城區(qū)政府房屋行政強(qiáng)制及行政賠償案（強(qiáng)拆后補(bǔ)償還是賠償？）

一、關(guān)于強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問(wèn)題

在國(guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，有且僅有市、縣級(jí)人民政府及其確定的房屋征收部門(mén)才具有依法強(qiáng)制拆除合法建筑的職權(quán)，建設(shè)單位、施工單位等民事主體并無(wú)實(shí)施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力。民事主體自行違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條第一款的規(guī)定，將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。因而，除非市、縣級(jí)人民政府能舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由相關(guān)民事主體違法強(qiáng)拆的，則應(yīng)推定強(qiáng)制拆除系市、縣級(jí)人民政府委托實(shí)施，人民法院可以認(rèn)定市、縣級(jí)人民政府為實(shí)施強(qiáng)制拆除的行政主體，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

二、關(guān)于本案拆除行為是否違法的問(wèn)題

《城市規(guī)劃法》施行前建造的未經(jīng)登記的房屋，應(yīng)綜合考慮建造歷史、使用現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃以及有關(guān)用地政策等因素，依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。但如果行政機(jī)關(guān)既未及時(shí)依法履職，又未能保障被征收人合法權(quán)益，也未能正確理解《征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)強(qiáng)制搬遷制度的立法目的，還未能實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)改造項(xiàng)目順利實(shí)施；而是久拖不決，并以所謂民事"誤拆"的方式違法拆除被征收人房屋，最終不得不承擔(dān)賠償責(zé)任。

三、關(guān)于本案通過(guò)行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題

行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施合法的行政行為，給行政相對(duì)人合法權(quán)益造成的損失，由國(guó)家依法予以補(bǔ)償?shù)闹贫?。行政賠償是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法的行政行為，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益，由國(guó)家依法予以賠償?shù)闹贫?。在?guó)有土地上房屋征收過(guò)程中，征收及與征收相關(guān)聯(lián)的行政行為違法造成損失的賠償問(wèn)題，較為復(fù)雜。其中，既有因違法拆除給權(quán)利人物權(quán)造成損失的賠償問(wèn)題，也有因未依據(jù)《征收與補(bǔ)償條例》第十七條和當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策進(jìn)行征收補(bǔ)償而給權(quán)利人造成的應(yīng)補(bǔ)償利益的損失問(wèn)題，甚至還包括搬遷、臨時(shí)安置以及應(yīng)當(dāng)給予的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)的損失問(wèn)題。尤其是在因強(qiáng)制拆除引發(fā)的一并提起的行政賠償訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合違法行為類型與違法情節(jié)輕重，綜合協(xié)調(diào)適用《國(guó)家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法、科學(xué)地確定賠償項(xiàng)目和賠償數(shù)額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，確保產(chǎn)權(quán)人得到公平合理的補(bǔ)償。

四、關(guān)于賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問(wèn)題

（一）房屋損失的賠償方式與賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

案涉房屋已經(jīng)被列入舊城區(qū)改造的征收范圍，且已被政府拆除，因此，對(duì)原告要求恢復(fù)原狀的賠償請(qǐng)求，不予支持。對(duì)于因違法強(qiáng)制拆除引發(fā)的賠償，為體現(xiàn)對(duì)違法征收和違法拆除行為的懲誡，并有效維護(hù)公民合法權(quán)益，賠償不應(yīng)低于因依法征收所應(yīng)得到的補(bǔ)償，即不應(yīng)低于賠償時(shí)改建地段或者就近地段類似房屋的市場(chǎng)價(jià)值。

（二）停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

《征收與補(bǔ)償條例》第二十三條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。《浙江省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十九條第一款規(guī)定，征收非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不低于被征收房屋價(jià)值的百分之五，具體標(biāo)準(zhǔn)由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府規(guī)定?！督鹑A市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第三十四條第一款規(guī)定，征收非住宅房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，按被征收房屋價(jià)值的百分之五計(jì)算。

由于征收過(guò)程中的停產(chǎn)停業(yè)損失，只是補(bǔ)償因征收給房屋所有權(quán)人經(jīng)營(yíng)造成的臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)困難，具有過(guò)渡費(fèi)用性質(zhì)，因而只能計(jì)算適當(dāng)期間或者按照房屋補(bǔ)償金額的適當(dāng)比例計(jì)付。同時(shí)，房屋所有權(quán)人在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)尋找合適地址重新經(jīng)營(yíng)，不能將因自身原因未開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的損失，全部由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)。

（三）屋內(nèi)物品損失的賠償金額確定方式問(wèn)題

行政賠償案件中，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，因行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序，不依法公證或者依法制作證據(jù)清單，給原告履行舉證責(zé)任造成困難的，且被告也無(wú)法舉證證明實(shí)際損失金額的，人民法院可在原告就損失金額所提供證據(jù)能夠初步證明其主張的情況下，依法作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失金額認(rèn)定。

案例10

（2018）最高法行再163號(hào)——周小平訴湖州經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)拆遷行政賠償案（城中村房屋如何賠？）

1、賠償范圍

行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N形式。《國(guó)家賠償法》規(guī)定“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括被拆遷人應(yīng)享有的房屋拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等，不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失。也就是說(shuō)，賠償范圍至少為被拆遷人按照拆遷補(bǔ)償程序本可獲得的全部補(bǔ)償。

2、賠償方式

從切實(shí)保障被拆遷人應(yīng)享有合法權(quán)益角度看，行政機(jī)關(guān)仍有提供產(chǎn)權(quán)安置房或者支付拆遷安置賠償金的義務(wù)，以保障被拆遷人的賠償方式選擇權(quán)，進(jìn)而保障被拆遷人所享有的實(shí)際居住權(quán)益。

3、賠償標(biāo)準(zhǔn)

首先，為體現(xiàn)對(duì)違法拆除行為的懲戒，對(duì)被拆遷人的相應(yīng)賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益。其次，應(yīng)當(dāng)考量其他被拆遷戶以及當(dāng)?shù)仄渌?xiàng)目的類似補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)、安置情況，全面考慮法律、行政法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定的連續(xù)性、一致性和公平性。在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，結(jié)合被拆遷人實(shí)際情況，盡可能給予被拆遷人必要、合理的照顧和安排，確保其享有的居住條件不降低、有改善。再次，人民法院針對(duì)賠償案件可以組織調(diào)解。如果難以達(dá)成一致意見(jiàn)，宜依照《國(guó)家賠償法》有關(guān)規(guī)定及時(shí)作出賠償決定。按照全面賠償原則，對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益全面及時(shí)、一次性地賠償救濟(jì)到位。

來(lái)源：魯法行談