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裁判要旨

在房屋征收過程中，對因歷史原因造成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以甄別，綜合考慮房屋來源、房屋建設(shè)的時(shí)間和動機(jī)、使用情況、居住利益、當(dāng)時(shí)的立法狀況等因素作出調(diào)查、認(rèn)定和處理，不能簡單將無證房屋一律認(rèn)定為違法建筑。違法拆除歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機(jī)關(guān)沒有充分證據(jù)證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應(yīng)當(dāng)將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償?shù)捻?xiàng)目、數(shù)額不得少于被征收人通過合法征收補(bǔ)償程序獲得的行政補(bǔ)償項(xiàng)目、數(shù)額。本案中，容可南的涉案房屋處于《房屋征收決定》確定的征收范圍內(nèi)，沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照，因未能在征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，被按照違法建設(shè)進(jìn)行處理認(rèn)定并強(qiáng)制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人權(quán)保護(hù)，公民安居利益高于建設(shè)規(guī)劃利益。南寧市政府應(yīng)當(dāng)查明無證房屋是否因歷史原因形成，是否屬于家庭唯一住房，建設(shè)面積是否合法合理，是否存在加建、擴(kuò)建、搶建等情況，并根據(jù)查明認(rèn)定的結(jié)果及征收補(bǔ)償安置方案，對同一征收范圍內(nèi)同等條件房屋，堅(jiān)持同等條件同等對待的原則給予公平的補(bǔ)償。雙方可就補(bǔ)償問題自行協(xié)商，協(xié)商不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出征收補(bǔ)償決定。

裁判文書廣西壯族自治區(qū)高級人民法院行 政 判 決 書（2020）桂行終710號上訴人（一審被告）南寧市人民政府。住所地：南寧市青秀區(qū)嘉賓路1號。法定代表人周紅波，市長。委托代理人胡承曦，南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局工作人員。委托代理人雷水娟，廣西冠益律師事務(wù)所律師。被上訴人（一審原告）容可南，男，漢族，1945年7月16日出生，住南寧市興寧區(qū)。委托代理人壽和平，廣西佳豐律師事務(wù)所律師。一審第三人南寧市興寧區(qū)人民政府。住所地：南寧市廂竹大道63號。法定代表人林濤，區(qū)長。委托代理人農(nóng)宇瑩，南寧市興寧區(qū)司法局工作人員。委托代理人梁耐光，廣西金益律師事務(wù)所律師。一審第三人南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局。住所地：南寧市金湖路59-1號。法定代表人寧世朝，局長。委托代理人楊梅，南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局工作人員。

委托代理人雷水娟，廣西冠益律師事務(wù)所律師。

上訴人南寧市人民政府（以下簡稱南寧市政府）因被上訴人容可南訴其及一審第三人南寧市興寧區(qū)人民政府（以下簡稱興寧區(qū)政府）、南寧市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱南寧市住建局）要求履行補(bǔ)償安置職責(zé)一案，不服南寧市中級人民法院于2020年3月25日作出的（2019）桂01行初121號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，并于2020年7月6日組織各方當(dāng)事人進(jìn)行詢問。上訴人南寧市政府委托代理人胡承曦、雷水娟，被上訴人容可南及委托代理人壽和平，一審第三人興寧區(qū)政府委托代理人農(nóng)宇瑩、梁耐光，一審第三人南寧市住建局委托代理人楊梅、雷水娟，到庭參加詢問活動。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規(guī)定，本院決定不開庭審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

南寧市中級人民法院一審認(rèn)為，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告?！北景钢校斗课菡魇諞Q定》已經(jīng)明確容可南屬于房屋征收范圍內(nèi)的住戶，而容可南在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)未能與房屋征收部門達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，按照上述條例的規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)主動報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，即南寧市住建局應(yīng)當(dāng)報(bào)請南寧市政府作出補(bǔ)償決定。但作為房屋征收部門的南寧市住建局并未進(jìn)行報(bào)請，南寧市政府亦未作出補(bǔ)償決定。該條并未規(guī)定市、縣人民政府作出補(bǔ)償決定先由當(dāng)事人申請，南寧市政府以容可南未向其申請作出補(bǔ)償決定的理由作出的抗辯不成立，不予支持。即便上述條例沒有規(guī)定當(dāng)事人有先行申請的義務(wù)，但實(shí)際上，容可南也已經(jīng)向有關(guān)部門提出過申請。容可南先向原南寧市建委申請作出補(bǔ)償決定，原南寧市建委告知應(yīng)先向興寧區(qū)政府申請，容可南亦根據(jù)告知向興寧區(qū)政府提交了申請，但到目前為止南寧市政府未作出補(bǔ)償決定，屬于不履行法定職責(zé)。

需要指出的是，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，容可南的房屋狀況并不清楚明確。從南寧市規(guī)劃管理局2007年5月9日對容可南作出的427號處罰決定看，容可南在廣西藥用植物園有一棟123.75平方米的房屋被作出限期拆除的行政處罰決定；從征收過程中，評估機(jī)構(gòu)的評估報(bào)告來看，容可南房屋為330.42平方米；從2015年4月23日興寧區(qū)執(zhí)法局作出限期拆除決定前所作的現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄來看，容可南的房屋面積為850平方米。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款的規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償?！北景钢校蠈幨姓l(fā)布房屋征收決定公告時(shí)，已將容可南納入征收范圍內(nèi)的住房，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述條例的規(guī)定組織有關(guān)部門依法對容可南的房屋進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定，并依法及時(shí)作出補(bǔ)償決定。

綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條的規(guī)定，判決：由南寧市政府依法對容可南作出補(bǔ)償決定。

上訴人南寧市政府上訴稱：一、一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，涉案房屋已被認(rèn)定為違法建設(shè)，并已依法強(qiáng)制拆除，不存在房屋狀況不清楚、不明確的情形。二、南寧市政府不具有對容可南作出補(bǔ)償決定的職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條規(guī)定，違法建筑不予補(bǔ)償。容可南在涉案項(xiàng)目征收范圍內(nèi)沒有合法被征收房屋，不是被征收人，南寧市政府不具有對其作出補(bǔ)償決定的職責(zé)。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，判決錯(cuò)誤，應(yīng)予以撤銷。上訴請求：撤銷一審判決，改判駁回容可南的訴訟請求。

本院認(rèn)為，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十六條規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報(bào)請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。”第二十四條第二款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償?！痹诜课菡魇者^程中，對因歷史原因造成的沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照的房屋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以甄別，綜合考慮房屋來源、房屋建設(shè)的時(shí)間和動機(jī)、使用情況、居住利益、當(dāng)時(shí)的立法狀況等因素作出調(diào)查、認(rèn)定和處理，不能簡單將無證房屋一律認(rèn)定為違法建筑。違法拆除歷史形成的無證房屋造成損失的，也不能簡單以無證房屋即為違法建筑為由，不予行政賠償。在行政機(jī)關(guān)沒有充分證據(jù)證明被拆除的無證房屋屬于違法建筑的情況下，應(yīng)當(dāng)將該房屋視為合法建筑，依法予以行政賠償。行政賠償?shù)捻?xiàng)目、數(shù)額不得少于被征收人通過合法征收補(bǔ)償程序獲得的行政補(bǔ)償項(xiàng)目、數(shù)額。本案中，容可南的涉案房屋處于《房屋征收決定》確定的征收范圍內(nèi)，沒有建設(shè)審批手續(xù)和產(chǎn)權(quán)證照，因未能在征收補(bǔ)償安置方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，被按照違法建設(shè)進(jìn)行處理認(rèn)定并強(qiáng)制拆除。但是，房屋是公民安身立命之本，家庭唯一住房涉及基本人權(quán)保護(hù)，公民安居利益高于建設(shè)規(guī)劃利益。南寧市政府應(yīng)當(dāng)查明無證房屋是否因歷史原因形成，是否屬于家庭唯一住房，建設(shè)面積是否合法合理，是否存在加建、擴(kuò)建、搶建等情況，并根據(jù)查明認(rèn)定的結(jié)果及征收補(bǔ)償安置方案，對同一征收范圍內(nèi)同等條件房屋，堅(jiān)持同等條件同等對待的原則給予公平的補(bǔ)償。雙方可就補(bǔ)償問題自行協(xié)商，協(xié)商不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出征收補(bǔ)償決定。

容可南的涉案房屋面積大小以及是否存在加建、擴(kuò)建、搶建等情況不夠清楚明確。本院詢問過程中，南寧市政府、興寧區(qū)政府均認(rèn)可容可南確實(shí)存在約300平方米房屋不屬于南寧市規(guī)劃管理局427號處罰決定的違法建設(shè)處罰范圍，征收過程政府委托評估機(jī)構(gòu)所作評估報(bào)告認(rèn)定容可南房屋為330.42平方米，2015年4月23日興寧區(qū)執(zhí)法局作出限期拆除決定前所作的現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄認(rèn)定容可南房屋面積為850平方米。在作出補(bǔ)償決定過程中，南寧市政府應(yīng)當(dāng)依法作出調(diào)查認(rèn)定，及時(shí)、依法、充分保障容可南的基本居住權(quán)利，同時(shí)，超出合法合理范圍的建設(shè)面積依法不應(yīng)補(bǔ)償。

綜上所述，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，判決結(jié)果正確，本院予以維持。上訴人南寧市政府的上訴理由不成立，本院不予支持。經(jīng)對補(bǔ)償問題協(xié)商調(diào)解不成，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人南寧市人民政府負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審 判 長　周善能審 判 員　葉　堅(jiān)審 判 員　陳　惠二〇二〇年九月十六日法官助理　杜翰洋書 記 員　許　青