? 裁判要點
行政機關(guān)與上訪人簽訂的息訴罷訪協(xié)議,實質(zhì)上是行政機關(guān)為了維護社會和諧穩(wěn)定、公共利益和實現(xiàn)行政管理職能的需要,根據(jù)屬地主義原則在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi),與上訪人達成的有關(guān)政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于可訴的行政協(xié)議范疇。
? 裁判文書
【裁判文書】(2016)最高法行申45號
【案由】行政協(xié)議
【當(dāng)事人】
再審申請人(一審原告、二審上訴人)韓甲文。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)黑龍江省肇源縣人民政府。住所地:肇源縣政府大街1號。
法定代表人孫達,縣長。
委托代理人韓超,肇源縣人民政府法制辦公室工作人員。
【訴訟由來】
再審申請人韓甲文因訴被申請人黑龍江省肇源縣人民政府(以下簡稱肇源縣政府)行政協(xié)議一案,不服黑龍江省高級人民法院于2015年11月19日作出的(2015)黑行終字第14號行政裁定,向本院申請再審。本院于2016年1月13日立案受理,依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
【一審】
2001年4月15日,民意鄉(xiāng)建國村將“馬場地”約600畝土地發(fā)包給韓甲文,承包期為15年(2001年—2015年止)。2002年,茂興湖養(yǎng)殖場將烏拉哈達境內(nèi)一塊土地發(fā)包給建國村村民劉春等人,承包期為2年,自2002年至2003年。民意鄉(xiāng)發(fā)包給韓甲文的土地,與茂興湖養(yǎng)殖場發(fā)包給劉春等人的土地,實際上為同一塊土地,由此引發(fā)兩方承包人的糾紛。2003年3月28日,劉春等人起訴韓甲文侵權(quán),請求確認(rèn)韓甲文與民意鄉(xiāng)建國村簽訂的承包合同無效,并賠償經(jīng)濟損失、歸還土地。案件歷時6年,先后經(jīng)肇源縣人民法院一審、大慶市中級人民法院二審、黑龍江省高級人民法院指令再審,2009年4月15日,大慶市中級人民法院作出(2009)慶民再字第15號民事裁定,以涉案土地權(quán)屬不清,應(yīng)當(dāng)依法先行解決土地權(quán)屬糾紛為由,撤銷一、二審判決,駁回劉春等人的起訴。為此,韓甲文多次到市、省、國家等有關(guān)部門上訪。肇源縣政府對此高度重視,組成工作組對韓甲文上訪訴求進行調(diào)查,確定韓甲文承包土地為600畝,并以此作為依據(jù)進行測算,給予韓甲文補償。經(jīng)雙方共同協(xié)商,2011年4月7日,韓甲文與肇源縣政府簽訂《協(xié)議書》,達成如下補償協(xié)議:一、經(jīng)肇源縣政府測算決定給韓甲文補償人民幣158.4萬元;二、韓甲文收到158.4萬元補償款后,自愿放棄2001年4月15日與民意鄉(xiāng)建國村簽訂的“馬場地”合同,不再經(jīng)營使用;對處理“馬場地”引發(fā)的矛盾糾紛過程中,各級政府機關(guān)、公安機關(guān)、審判機關(guān)及部門所做的一切公務(wù)行為,不再上訪訴求,息訴罷訪;三、縣派民意鄉(xiāng)維穩(wěn)工作組協(xié)調(diào)資金158.4萬元支付給韓甲文,作為韓甲文2001年4月15日與建國村承包“馬場地”未履行11年經(jīng)營使用權(quán)及發(fā)生糾紛等所有費用一次性補償;四、韓甲文必須將民意鄉(xiāng)頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證書交給肇源縣政府,不再主張土地經(jīng)營權(quán)證書中600畝土地的經(jīng)營權(quán),放棄主張承包合同簽訂后未經(jīng)營承包合同標(biāo)的畝數(shù)造成損失的權(quán)利;五、韓甲文必須與民意鄉(xiāng)建國村簽訂解除2001年4月5日簽訂的“馬場地”承包合同的協(xié)議;六、縣派民意鄉(xiāng)維穩(wěn)工作組于4月15日前一次性支付給韓甲文158.4萬元補償款。如韓甲文不履行協(xié)議,必須退還該補償款,否則甲方有權(quán)通過法律訴訟主張索要此款。2011年4月13日,韓甲文收到了肇源縣政府給付的158.4萬元。同日,韓甲文在“撤回信訪訴求申請書”中寫明“同意處理意見”并簽字。2015年,韓甲文以《協(xié)議書》是在受脅迫情況下簽訂的為由,提起本案訴訟,請求撤銷《協(xié)議書》,確認(rèn)韓甲文對“馬場地”土地享有合法經(jīng)營權(quán),賠償經(jīng)濟損失248.4萬元。另查,韓甲文訴請撤銷的《協(xié)議書》中涉及的“馬場地”土地,肇源縣政府于1984年12月28日為民意鄉(xiāng)頒發(fā)了臨時土地使用證,黑龍江省政府1997年8月為茂興湖養(yǎng)殖場頒發(fā)了國有土地使用證。
大慶市中級人民法院(2015)慶行初字第48號行政裁定認(rèn)為,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》(以下簡稱《執(zhí)行解釋》)第四十一條第一款規(guī)定,行政機關(guān)未告知訴權(quán)和起訴期限的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提起行政訴訟。韓甲文于2011年4月7日與肇源縣人民政府簽訂協(xié)議書,至2013年4月7日其起訴期限已經(jīng)屆滿,2015年起訴超過法定起訴期限,且無正當(dāng)理由。依照《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)第三條第一款第(二)項之規(guī)定,裁定駁回韓甲文的起訴。
【二審】
韓甲文不服,向黑龍江省高級人民法院提出上訴。
黑龍江省高級人民法院(2015)黑行終字第14號行政裁定認(rèn)為,2011年4月7日韓甲文與肇源縣政府簽訂協(xié)議時,就已經(jīng)知道被訴《協(xié)議書》的主要內(nèi)容,2015年提起行政訴訟,已經(jīng)超過2年的起訴期限,且提供的證據(jù)不能證明逾期起訴是由于不屬于其自身原因而耽誤起訴期限的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規(guī)定,裁定駁回上訴,維持原裁定。
【再審】
韓甲文申請再審稱:1、一、二審裁定認(rèn)定事實錯誤。韓甲文實際承包1000多畝土地,協(xié)議僅補償600畝,《協(xié)議書》補償內(nèi)容顯失公平。協(xié)議簽訂后不久,韓甲文不服即到肇源縣人民法院、大慶市中級人民法院要求行政訴訟立案,但兩級法院均未予立案。2014年韓甲文還因申請行政訴訟立案被拘留。一、二審對上述證據(jù)不予采納錯誤。2、一、二審裁定適用法律錯誤。《適用解釋》第三條第一款第(二)項規(guī)定,原告無正當(dāng)理由超過起訴期限的,才可以駁回起訴。而本案中,韓甲文在法定的起訴期限內(nèi)已多次要求法院立案受理,導(dǎo)致起訴超期的原因是法院違法不予立案,并不是韓甲文個人原因造成的。根據(jù)《執(zhí)行解釋》第四十三條明確規(guī)定,由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。請求撤銷一、二審裁定,依法提審或指令黑龍江省高級人民法院再審,指令大慶市中級人民法院對本案繼續(xù)審理。
肇源縣政府答辯稱:1、雙方簽訂的是息訴罷訪補償協(xié)議,不是行政協(xié)議。《協(xié)議書》經(jīng)多次協(xié)商確定,是雙方真實意思表示,不存在脅迫。2、韓甲文起訴超過法定起訴期限,且沒有證據(jù)證明有正當(dāng)理由或不可抗力。一、二審裁定認(rèn)定事實清楚,適用法律正確,請求駁回韓甲文的再審申請。
本院經(jīng)審查認(rèn)為,韓甲文與肇源縣政府簽訂的息訴罷訪協(xié)議是行政協(xié)議,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但是,韓甲文起訴超過法定起訴期限,且沒有充分證據(jù)證明存在因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限應(yīng)予扣除的情形。一、二審裁定駁回其起訴并無不當(dāng),韓甲文申請再審的理由不能成立。
一、關(guān)于息訴罷訪協(xié)議的可訴性問題
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第(十一)項規(guī)定,“行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”,屬于行政訴訟受案范圍。《適用解釋》第十一條規(guī)定:“行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),在法定職責(zé)范圍內(nèi),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。”“公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理:(一)政府特許經(jīng)營協(xié)議;(二)土地、房屋等征收征用補償協(xié)議;(三)其他行政協(xié)議?!备鶕?jù)上述規(guī)定,行政協(xié)議糾紛,屬于行政訴訟的受案范圍。行政協(xié)議必須具備以下幾個法定條件,一是協(xié)議一方恒定是行政機關(guān),包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織;二是簽訂協(xié)議的目的是為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo);三是協(xié)議事項必須符合行政機關(guān)的法定職責(zé)權(quán)限;四是協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù);五是協(xié)議履行過程中行政機關(guān)享有單方解除、變更協(xié)議的行政職權(quán)。行政機關(guān)與上訪人簽訂的息訴罷訪協(xié)議,實質(zhì)上是行政機關(guān)為了維護社會和諧穩(wěn)定、公共利益和實現(xiàn)行政管理職能的需要,根據(jù)屬地主義原則在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi),與上訪人達成的有關(guān)政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于可訴的行政協(xié)議范疇。本案被訴的《協(xié)議書》,就是一份典型的息訴罷訪協(xié)議,該協(xié)議主體一方是一級人民政府——肇源縣政府;協(xié)議的目的是終結(jié)韓甲文上訪行為,實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定,既包含公共利益,也是為了履行肇源縣政府的法定職責(zé);協(xié)議事項是解決韓甲文上訪問題,屬于肇源縣政府的法定職責(zé)范圍;協(xié)議內(nèi)容包含了肇源縣政府出錢、韓甲文息訴罷訪等內(nèi)容,屬于非平等主體之間的行政法上的權(quán)利義務(wù);協(xié)議履行過程中肇源縣政府可以依法行使解除、變更協(xié)議的行政職權(quán),只是本案中肇源縣政府已經(jīng)履行完支付補償款的義務(wù),沒有機會單方行使上述行政權(quán)力。綜合以上分析,本案被訴《協(xié)議書》符合行政協(xié)議的法定要件,屬于行政協(xié)議,協(xié)議為韓甲文確立了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實際影響,屬于可訴的行政行為。肇源縣政府認(rèn)為該協(xié)議不屬于行政協(xié)議的主張,本院不予支持。
二、關(guān)于事實認(rèn)定和法律適用問題
《執(zhí)行解釋》第四十一條規(guī)定:“行政機關(guān)作出具體行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算,但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?!钡谒氖龡l規(guī)定:“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的,被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)?!北景钢校?011年4月7日,韓甲文與肇源縣政府簽訂協(xié)議時,就已經(jīng)知道被訴《協(xié)議書》的主要內(nèi)容。根據(jù)當(dāng)時有效的《執(zhí)行解釋》第四十一條規(guī)定,至2013年4月7日,韓甲文2年的起訴期限既已屆滿,2015年提起行政訴訟顯然已經(jīng)超過法定起訴期限。韓甲文認(rèn)為本案存在《執(zhí)行解釋》第四十三條規(guī)定的情形,應(yīng)當(dāng)扣除因法院不立案耽誤的期限,但其所舉黑龍江省人大常委會信訪辦公室2011年6月20日給大慶市中級人民法院、2013年8月5日給大慶市人大常委會、2013年10月9日給肇源縣人民法院的《介紹信》,以及2013年9月17日黑龍江省高級人民法院駐京辦給大慶市中級人民法院的《約期接談單》等證據(jù),關(guān)于法院不立案案件的性質(zhì)表述不清。有的表述為“對肇源縣行政行為違法要求法院立案處理一案”、有的表述為“其與肇源縣民意鄉(xiāng)建國村民委員會自然資源使用權(quán)糾紛一案,認(rèn)為肇源縣法院違法行政確認(rèn),要求法院立案解決”,還有的表述為“其與肇源縣民意鄉(xiāng)建國村的土地資源使用權(quán)糾紛一案”、“土地使用權(quán)糾紛一案”等。根據(jù)上述證據(jù),不能證明韓甲文以肇源縣政府為被告,對《協(xié)議書》曾提起行政訴訟,人民法院不予受理的事實。一、二審裁定以超過法定起訴期限為由,裁定駁回起訴,主要事實清楚,適用法律正確,韓甲文申請再審的理由不能成立,本院不予支持。
三、關(guān)于韓甲文的其他訴訟請求問題
《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項規(guī)定,提起行政訴訟,所訴事項應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。一審訴訟中,韓甲文提出請求撤銷《協(xié)議書》之外,還請求確認(rèn)其對涉案土地享有合法經(jīng)營權(quán),并賠償經(jīng)濟損失248.4萬元。本院認(rèn)為,韓甲文主張對涉案土地的經(jīng)營權(quán),系通過承包合同取得,所訴損失也是因其承包土地權(quán)屬不清,發(fā)包人多方發(fā)包引發(fā)糾紛造成的,并非肇源縣政府行政協(xié)議行為造成,相關(guān)訴求屬于民事爭議范疇,不屬于行政訴訟的受案范圍。大慶市中級人民法院作出的(2009)慶民再字第15號民事裁定也已經(jīng)給相關(guān)民事爭議的解決指明了救濟路徑,民事糾紛的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)通過協(xié)商或者申請土地確權(quán)行政裁決程序,先行確定土地權(quán)屬,然后再通過和解或者民事訴訟等途徑,解決土地承包人之間的經(jīng)營權(quán)糾紛,以及因此而產(chǎn)生的財產(chǎn)損失問題。韓甲文在訴《協(xié)議書》行政協(xié)議案中請求確認(rèn)其承包經(jīng)營權(quán),并要求肇源縣政府賠償損失,缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。一、二審裁定駁回其相關(guān)訴求的起訴,亦無不當(dāng)。
綜上,韓甲文的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定,裁定如下:
駁回韓甲文的再審申請。
【合議庭成員】 郭修江 高珂 蘇戈
【裁判日期】 2016年3月29日
來源:魯法行談
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