? 裁判要點(diǎn)

行政機(jī)關(guān)與上訪人簽訂的息訴罷訪協(xié)議，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、公共利益和實(shí)現(xiàn)行政管理職能的需要，根據(jù)屬地主義原則在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，與上訪人達(dá)成的有關(guān)政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于可訴的行政協(xié)議范疇。

? 裁判文書(shū)

【裁判文書(shū)】（2016）最高法行申45號(hào)

【案由】行政協(xié)議

【當(dāng)事人】

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）韓甲文。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）黑龍江省肇源縣人民政府。住所地：肇源縣政府大街1號(hào)。

法定代表人孫達(dá)，縣長(zhǎng)。

委托代理人韓超，肇源縣人民政府法制辦公室工作人員。

【訴訟由來(lái)】

再審申請(qǐng)人韓甲文因訴被申請(qǐng)人黑龍江省肇源縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱肇源縣政府）行政協(xié)議一案，不服黑龍江省高級(jí)人民法院于2015年11月19日作出的（2015）黑行終字第14號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?016年1月13日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

【一審】

2001年4月15日，民意鄉(xiāng)建國(guó)村將“馬場(chǎng)地”約600畝土地發(fā)包給韓甲文，承包期為15年（2001年—2015年止）。2002年，茂興湖養(yǎng)殖場(chǎng)將烏拉哈達(dá)境內(nèi)一塊土地發(fā)包給建國(guó)村村民劉春等人，承包期為2年，自2002年至2003年。民意鄉(xiāng)發(fā)包給韓甲文的土地，與茂興湖養(yǎng)殖場(chǎng)發(fā)包給劉春等人的土地，實(shí)際上為同一塊土地，由此引發(fā)兩方承包人的糾紛。2003年3月28日，劉春等人起訴韓甲文侵權(quán)，請(qǐng)求確認(rèn)韓甲文與民意鄉(xiāng)建國(guó)村簽訂的承包合同無(wú)效，并賠償經(jīng)濟(jì)損失、歸還土地。案件歷時(shí)6年，先后經(jīng)肇源縣人民法院一審、大慶市中級(jí)人民法院二審、黑龍江省高級(jí)人民法院指令再審，2009年4月15日，大慶市中級(jí)人民法院作出（2009）慶民再字第15號(hào)民事裁定，以涉案土地權(quán)屬不清，應(yīng)當(dāng)依法先行解決土地權(quán)屬糾紛為由，撤銷一、二審判決，駁回劉春等人的起訴。為此，韓甲文多次到市、省、國(guó)家等有關(guān)部門上訪。肇源縣政府對(duì)此高度重視，組成工作組對(duì)韓甲文上訪訴求進(jìn)行調(diào)查，確定韓甲文承包土地為600畝，并以此作為依據(jù)進(jìn)行測(cè)算，給予韓甲文補(bǔ)償。經(jīng)雙方共同協(xié)商，2011年4月7日，韓甲文與肇源縣政府簽訂《協(xié)議書(shū)》，達(dá)成如下補(bǔ)償協(xié)議：一、經(jīng)肇源縣政府測(cè)算決定給韓甲文補(bǔ)償人民幣158.4萬(wàn)元；二、韓甲文收到158.4萬(wàn)元補(bǔ)償款后，自愿放棄2001年4月15日與民意鄉(xiāng)建國(guó)村簽訂的“馬場(chǎng)地”合同，不再經(jīng)營(yíng)使用；對(duì)處理“馬場(chǎng)地”引發(fā)的矛盾糾紛過(guò)程中，各級(jí)政府機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)及部門所做的一切公務(wù)行為，不再上訪訴求，息訴罷訪；三、縣派民意鄉(xiāng)維穩(wěn)工作組協(xié)調(diào)資金158.4萬(wàn)元支付給韓甲文，作為韓甲文2001年4月15日與建國(guó)村承包“馬場(chǎng)地”未履行11年經(jīng)營(yíng)使用權(quán)及發(fā)生糾紛等所有費(fèi)用一次性補(bǔ)償；四、韓甲文必須將民意鄉(xiāng)頒發(fā)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)交給肇源縣政府，不再主張土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)中600畝土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，放棄主張承包合同簽訂后未經(jīng)營(yíng)承包合同標(biāo)的畝數(shù)造成損失的權(quán)利；五、韓甲文必須與民意鄉(xiāng)建國(guó)村簽訂解除2001年4月5日簽訂的“馬場(chǎng)地”承包合同的協(xié)議；六、縣派民意鄉(xiāng)維穩(wěn)工作組于4月15日前一次性支付給韓甲文158.4萬(wàn)元補(bǔ)償款。如韓甲文不履行協(xié)議，必須退還該補(bǔ)償款，否則甲方有權(quán)通過(guò)法律訴訟主張索要此款。2011年4月13日，韓甲文收到了肇源縣政府給付的158.4萬(wàn)元。同日，韓甲文在“撤回信訪訴求申請(qǐng)書(shū)”中寫(xiě)明“同意處理意見(jiàn)”并簽字。2015年，韓甲文以《協(xié)議書(shū)》是在受脅迫情況下簽訂的為由，提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷《協(xié)議書(shū)》，確認(rèn)韓甲文對(duì)“馬場(chǎng)地”土地享有合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，賠償經(jīng)濟(jì)損失248.4萬(wàn)元。另查，韓甲文訴請(qǐng)撤銷的《協(xié)議書(shū)》中涉及的“馬場(chǎng)地”土地，肇源縣政府于1984年12月28日為民意鄉(xiāng)頒發(fā)了臨時(shí)土地使用證，黑龍江省政府1997年8月為茂興湖養(yǎng)殖場(chǎng)頒發(fā)了國(guó)有土地使用證。

大慶市中級(jí)人民法院（2015）慶行初字第48號(hào)行政裁定認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國(guó)行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡?wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》）第四十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)未告知訴權(quán)和起訴期限的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提起行政訴訟。韓甲文于2011年4月7日與肇源縣人民政府簽訂協(xié)議書(shū)，至2013年4月7日其起訴期限已經(jīng)屆滿，2015年起訴超過(guò)法定起訴期限，且無(wú)正當(dāng)理由。依照《最高人民法院關(guān)于適用﹤中華人民共和國(guó)行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡?wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第三條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回韓甲文的起訴。

【二審】

韓甲文不服，向黑龍江省高級(jí)人民法院提出上訴。

黑龍江省高級(jí)人民法院（2015）黑行終字第14號(hào)行政裁定認(rèn)為，2011年4月7日韓甲文與肇源縣政府簽訂協(xié)議時(shí)，就已經(jīng)知道被訴《協(xié)議書(shū)》的主要內(nèi)容，2015年提起行政訴訟，已經(jīng)超過(guò)2年的起訴期限，且提供的證據(jù)不能證明逾期起訴是由于不屬于其自身原因而耽誤起訴期限的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

【再審】

韓甲文申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1、一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。韓甲文實(shí)際承包1000多畝土地，協(xié)議僅補(bǔ)償600畝，《協(xié)議書(shū)》補(bǔ)償內(nèi)容顯失公平。協(xié)議簽訂后不久，韓甲文不服即到肇源縣人民法院、大慶市中級(jí)人民法院要求行政訴訟立案，但兩級(jí)法院均未予立案。2014年韓甲文還因申請(qǐng)行政訴訟立案被拘留。一、二審對(duì)上述證據(jù)不予采納錯(cuò)誤。2、一、二審裁定適用法律錯(cuò)誤?！哆m用解釋》第三條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，原告無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)起訴期限的，才可以駁回起訴。而本案中，韓甲文在法定的起訴期限內(nèi)已多次要求法院立案受理，導(dǎo)致起訴超期的原因是法院違法不予立案，并不是韓甲文個(gè)人原因造成的。根據(jù)《執(zhí)行解釋》第四十三條明確規(guī)定，由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。請(qǐng)求撤銷一、二審裁定，依法提審或指令黑龍江省高級(jí)人民法院再審，指令大慶市中級(jí)人民法院對(duì)本案繼續(xù)審理。

肇源縣政府答辯稱：1、雙方簽訂的是息訴罷訪補(bǔ)償協(xié)議，不是行政協(xié)議。《協(xié)議書(shū)》經(jīng)多次協(xié)商確定，是雙方真實(shí)意思表示，不存在脅迫。2、韓甲文起訴超過(guò)法定起訴期限，且沒(méi)有證據(jù)證明有正當(dāng)理由或不可抗力。一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求駁回韓甲文的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，韓甲文與肇源縣政府簽訂的息訴罷訪協(xié)議是行政協(xié)議，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但是，韓甲文起訴超過(guò)法定起訴期限，且沒(méi)有充分證據(jù)證明存在因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限應(yīng)予扣除的情形。一、二審裁定駁回其起訴并無(wú)不當(dāng)，韓甲文申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛刹荒艹闪ⅰ?/p>

一、關(guān)于息訴罷訪協(xié)議的可訴性問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”，屬于行政訴訟受案范圍。《適用解釋》第十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！薄肮瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議?！备鶕?jù)上述規(guī)定，行政協(xié)議糾紛，屬于行政訴訟的受案范圍。行政協(xié)議必須具備以下幾個(gè)法定條件，一是協(xié)議一方恒定是行政機(jī)關(guān)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；二是簽訂協(xié)議的目的是為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)；三是協(xié)議事項(xiàng)必須符合行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)權(quán)限；四是協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)；五是協(xié)議履行過(guò)程中行政機(jī)關(guān)享有單方解除、變更協(xié)議的行政職權(quán)。行政機(jī)關(guān)與上訪人簽訂的息訴罷訪協(xié)議，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、公共利益和實(shí)現(xiàn)行政管理職能的需要，根據(jù)屬地主義原則在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，與上訪人達(dá)成的有關(guān)政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于可訴的行政協(xié)議范疇。本案被訴的《協(xié)議書(shū)》，就是一份典型的息訴罷訪協(xié)議，該協(xié)議主體一方是一級(jí)人民政府——肇源縣政府；協(xié)議的目的是終結(jié)韓甲文上訪行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，既包含公共利益，也是為了履行肇源縣政府的法定職責(zé)；協(xié)議事項(xiàng)是解決韓甲文上訪問(wèn)題，屬于肇源縣政府的法定職責(zé)范圍；協(xié)議內(nèi)容包含了肇源縣政府出錢、韓甲文息訴罷訪等內(nèi)容，屬于非平等主體之間的行政法上的權(quán)利義務(wù)；協(xié)議履行過(guò)程中肇源縣政府可以依法行使解除、變更協(xié)議的行政職權(quán)，只是本案中肇源縣政府已經(jīng)履行完支付補(bǔ)償款的義務(wù)，沒(méi)有機(jī)會(huì)單方行使上述行政權(quán)力。綜合以上分析，本案被訴《協(xié)議書(shū)》符合行政協(xié)議的法定要件，屬于行政協(xié)議，協(xié)議為韓甲文確立了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實(shí)際影響，屬于可訴的行政行為。肇源縣政府認(rèn)為該協(xié)議不屬于行政協(xié)議的主張，本院不予支持。

二、關(guān)于事實(shí)認(rèn)定和法律適用問(wèn)題

《執(zhí)行解釋》第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。”第四十三條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)?！北景钢校?011年4月7日，韓甲文與肇源縣政府簽訂協(xié)議時(shí)，就已經(jīng)知道被訴《協(xié)議書(shū)》的主要內(nèi)容。根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《執(zhí)行解釋》第四十一條規(guī)定，至2013年4月7日，韓甲文2年的起訴期限既已屆滿，2015年提起行政訴訟顯然已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限。韓甲文認(rèn)為本案存在《執(zhí)行解釋》第四十三條規(guī)定的情形，應(yīng)當(dāng)扣除因法院不立案耽誤的期限，但其所舉黑龍江省人大常委會(huì)信訪辦公室2011年6月20日給大慶市中級(jí)人民法院、2013年8月5日給大慶市人大常委會(huì)、2013年10月9日給肇源縣人民法院的《介紹信》，以及2013年9月17日黑龍江省高級(jí)人民法院駐京辦給大慶市中級(jí)人民法院的《約期接談單》等證據(jù)，關(guān)于法院不立案案件的性質(zhì)表述不清。有的表述為“對(duì)肇源縣行政行為違法要求法院立案處理一案”、有的表述為“其與肇源縣民意鄉(xiāng)建國(guó)村民委員會(huì)自然資源使用權(quán)糾紛一案，認(rèn)為肇源縣法院違法行政確認(rèn)，要求法院立案解決”，還有的表述為“其與肇源縣民意鄉(xiāng)建國(guó)村的土地資源使用權(quán)糾紛一案”、“土地使用權(quán)糾紛一案”等。根據(jù)上述證據(jù)，不能證明韓甲文以肇源縣政府為被告，對(duì)《協(xié)議書(shū)》曾提起行政訴訟，人民法院不予受理的事實(shí)。一、二審裁定以超過(guò)法定起訴期限為由，裁定駁回起訴，主要事實(shí)清楚，適用法律正確，韓甲文申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛刹荒艹闪ⅲ驹翰挥柚С帧?/p>

三、關(guān)于韓甲文的其他訴訟請(qǐng)求問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)規(guī)定，提起行政訴訟，所訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。一審訴訟中，韓甲文提出請(qǐng)求撤銷《協(xié)議書(shū)》之外，還請(qǐng)求確認(rèn)其對(duì)涉案土地享有合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，并賠償經(jīng)濟(jì)損失248.4萬(wàn)元。本院認(rèn)為，韓甲文主張對(duì)涉案土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，系通過(guò)承包合同取得，所訴損失也是因其承包土地權(quán)屬不清，發(fā)包人多方發(fā)包引發(fā)糾紛造成的，并非肇源縣政府行政協(xié)議行為造成，相關(guān)訴求屬于民事?tīng)?zhēng)議范疇，不屬于行政訴訟的受案范圍。大慶市中級(jí)人民法院作出的（2009）慶民再字第15號(hào)民事裁定也已經(jīng)給相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的解決指明了救濟(jì)路徑，民事糾紛的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商或者申請(qǐng)土地確權(quán)行政裁決程序，先行確定土地權(quán)屬，然后再通過(guò)和解或者民事訴訟等途徑，解決土地承包人之間的經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，以及因此而產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)損失問(wèn)題。韓甲文在訴《協(xié)議書(shū)》行政協(xié)議案中請(qǐng)求確認(rèn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并要求肇源縣政府賠償損失，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。一、二審裁定駁回其相關(guān)訴求的起訴，亦無(wú)不當(dāng)。

綜上，韓甲文的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（一）、（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回韓甲文的再審申請(qǐng)。

【合議庭成員】 郭修江  高珂  蘇戈

【裁判日期】  2016年3月29日

來(lái)源：魯法行談