【裁判要點】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。所謂的利害關系顯然系指法律上利害關系，且由于行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系。而公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標準多重，并呈逐漸擴大和與時俱進態(tài)勢。其中，保護規(guī)范理論或者說保護規(guī)范標準，將法律規(guī)范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統(tǒng)稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。依上述理論，影響原告主體資格是否成立的因素就可分為以下兩種，一是起訴人訴請保護的權益類型，二是行政實體法律規(guī)范的規(guī)定。只有當起訴人訴請保護的權益，恰好落入行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范的保護范圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認。反之，如果起訴人雖有某種權益，但并非行政機關作出行政行為時需要考慮的，或者起訴人并不具有行政機關作出行政行為時需要考慮的權益，人民法院均不宜認可其原告主體資格。

同時，行政訴訟中的原告主體資格問題，既與行政實體法律規(guī)范密切相關，也與當事人訴請保護的權益類型、訴訟請求和訴訟理由密切相關。易言之，同一起訴人對同一行政行為的起訴，可能由于其所訴請保護的權益類型、訴訟請求和訴訟理由的不同，其是否具備原告主體資格的結論可能會有所不同。此也意味著，起訴人起訴行政機關許可其鄰人建房的同一個行政許可行為，人民法院可能會由于其訴請保護土地使用權、或者通風采光權、或者通行權、或者環(huán)境權益等權益類型的不同，結合其提供的初步證據(jù)以及上述各種權益受到侵犯的可能性，分別認可或者不認可其原告主體資格。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申4361號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：關卯春等193人。

訴訟代表人：關卯春，男，1955年2月26日出生，漢族。

訴訟代表人：陸關銀，男，1935年8月24日出生，漢族。

訴訟代表人：韓根生，男，1950年5月20日出生，漢族。

訴訟代表人：黃關根，男，1939年1月10日出生，漢族。

訴訟代表人：王金根，男，1943年12月1日出生，漢族。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳。住所地：浙江省杭州市省府路省府大樓二號樓。

法定代表人：項永丹，廳長。

委托訴訟代理人：吳毅峰，工作人員。

委托訴訟代理人：趙棟，工作人員。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部。住所地：北京市海淀區(qū)三里河路9號。

法定代表人：王蒙徽，部長。

再審申請人關卯春等193人訴被申請人浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳城建其他行政行為、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部城建行政復議一案，浙江省杭州市中級人民法院于2016年12月19日作出（2016）浙01行初448號行政裁定，駁回關卯春等193人的起訴。關卯春等193人不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2017年3月22日作出（2017）浙行終103號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。關卯春等193人仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成由審判員耿寶建擔任審判長并主審、審判員白雅麗、毛宜全參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結。

一審法院認為：選址意見書是建設項目報送有關部門批準、核準前，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設項目的選址情況出具的意見，作為有關部門批準、核準建設項目的決策參考，并不直接決定建設項目的實施與否，對項目實施涉及的房屋、土地權利及關卯春等193人主張的環(huán)境利益均不產(chǎn)生實際影響。關卯春等193人主張的環(huán)境利益，應由環(huán)保部門在對建設項目環(huán)境影響報告書進行審批時予以考量。關卯春等193人提起本案訴訟，不符合法定的起訴條件。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第四項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第一項、《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條第二款第六項之規(guī)定，裁定駁回關卯春等193人的起訴。關卯春等193人不服，提起上訴。

二審法院以基本相同的事實和理由裁定駁回上訴，維持一審裁定。

關卯春等193人向本院申請再審，請求：撤銷一、二審裁定，指令一、二審法院繼續(xù)審理并作出實體判決。其申請再審的事實與理由為：涉案建設項目選址意見書是規(guī)劃選址行政許可的載體，屬可訴的行政行為；涉案建設項目直接影響申請人的環(huán)境利益，關卯春等193人與項目選址行政行為具有法律上利害關系，具備原告資格，符合法定起訴條件。

本院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。所謂的利害關系顯然系指法律上利害關系，且由于行政訴訟乃公法上之訴訟，上述法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系。而公法（行政法）上利害關系的判斷，同樣較為復雜。原告主體資格問題與司法體制、法治狀況和公民意識等因素密切相關，且判斷是否具備原告主體資格的標準多重，并呈逐漸擴大和與時俱進態(tài)勢。其中，保護規(guī)范理論或者說保護規(guī)范標準，將法律規(guī)范保護的權益與請求權基礎相結合，具有較強的實踐指導價值。即以行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統(tǒng)稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。依上述理論，影響原告主體資格是否成立的因素就可分為以下兩種，一是起訴人訴請保護的權益類型，二是行政實體法律規(guī)范的規(guī)定。只有當起訴人訴請保護的權益，恰好落入行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范的保護范圍時，起訴人的原告主體資格才能被承認。反之，如果起訴人雖有某種權益，但并非行政機關作出行政行為時需要考慮的，或者起訴人并不具有行政機關作出行政行為時需要考慮的權益，人民法院均不宜認可其原告主體資格。

同時，行政訴訟中的原告主體資格問題，既與行政實體法律規(guī)范密切相關，也與當事人訴請保護的權益類型、訴訟請求和訴訟理由密切相關。易言之，同一起訴人對同一行政行為的起訴，可能由于其所訴請保護的權益類型、訴訟請求和訴訟理由的不同，其是否具備原告主體資格的結論可能會有所不同。此也意味著，起訴人起訴行政機關許可其鄰人建房的同一個行政許可行為，人民法院可能會由于其訴請保護土地使用權、或者通風采光權、或者通行權、或者環(huán)境權益等權益類型的不同，結合其提供的初步證據(jù)以及上述各種權益受到侵犯的可能性，分別認可或者不認可其原告主體資格。

本案關卯春等193人訴請保護的環(huán)境利益，雖然值得進行司法保護，如其能證明環(huán)境利益有受到行政行為侵害的可能性且行政機關在作出行政行為時應當考慮其環(huán)境利益，人民法院當然應承認其原告主體資格；但其起訴城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書侵犯其環(huán)境利益，則顯然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《選址意見書》范圍內(nèi)，亦不在焚燒車間邊界為基準300米的環(huán)境防護范圍內(nèi)，其住宅與案涉項目距離超過2公里，其也不具備相應的原告主體資格。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條有關“按照國家規(guī)定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書”的規(guī)定以及《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十條第二款有關“申請核發(fā)選址意見書，建設單位應當提交下列材料：（一）包含建設單位、項目性質(zhì)、建設規(guī)模、選址意向等內(nèi)容的選址申請書；（二）建設項目需要批準、核準的證明文件；（三）標明擬選址位置的地形圖；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他材料”等規(guī)定，選址意見書系城鄉(xiāng)規(guī)劃部門根據(jù)建設單位申請依法出具的意見，其目的在于為相關部門批準或核準建設項目提供決策參考，本身并不直接決定建設項目的實施與否，也不會侵犯關卯春等193人主張的環(huán)境利益，即使此種環(huán)境利益存在，也非城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書時需要重點審查的權益。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書，雖然可能為后續(xù)相應的建設許可，環(huán)境影響評價許可等以及后續(xù)的實際開工建設創(chuàng)造條件，但關卯春等193人主張的環(huán)境利益保護問題，只能通過環(huán)保部門在對建設項目環(huán)境影響報告書進行審批時予以考量。關卯春等193人以環(huán)境利益受到侵犯為由，起訴城鄉(xiāng)規(guī)劃部門核發(fā)選址意見書，不具有原告主體資格。一、二審法院分別裁定駁回其起訴和上訴，符合法律規(guī)定。事實上，涉案項目的環(huán)境影響評價報告已經(jīng)浙江省杭州市環(huán)境保護局復議、浙江省建德市人民法院和浙江省杭州市中級人民法院兩審終審，當事人請求撤銷環(huán)境影響評價報告的訴訟請求已經(jīng)被駁回，當事人起訴選址意見書核發(fā)更缺乏相應的事實和法律依據(jù)。

綜上，關卯春等193人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人關卯春等193人的再審申請。

審判長　　耿寶建

審判員　　白雅麗

審判員　　毛宜全

二〇一七年九月七日

           書記員　　周　萍

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