政法是中國特有的政治法律概念，具有深厚歷史基因和獨特制度價值。

一、問題的提出
當(dāng)代中國政法體制，孕育于新民主主義革命時期的根據(jù)地和解放區(qū)，創(chuàng)建于中華人民共和國成立初期，發(fā)展于改革開放新時期，完善于中國特色社會主義新時代。七十年的實踐證明，在中國這樣一個超大規(guī)模、超級復(fù)雜、超常發(fā)展的發(fā)展中國家，能夠創(chuàng)造出社會長期穩(wěn)定的奇跡，成為世界上最有安全感的國家之一，政法體制發(fā)揮了不可替代的重要作用。在這樣的歷史背景下，如何理解中國政法體制，逐漸成為海內(nèi)外中國法治研究的一個重要議題。

　　境內(nèi)學(xué)者大多從歷史脈絡(luò)、體制結(jié)構(gòu)、構(gòu)造原理等方面來認(rèn)知政法體制產(chǎn)生的必然性和合理性。有學(xué)者從知識社會學(xué)視角考察政法體制的生成史和演變史，試圖梳理出黨管政法體制的演進軌跡和基本規(guī)律。有學(xué)者從結(jié)構(gòu)主義維度闡釋政法體制的框架結(jié)構(gòu)，認(rèn)為政法體制包括條塊關(guān)系（以塊塊管理為主的同級黨委領(lǐng)導(dǎo)體制）和央地關(guān)系（黨內(nèi)分級歸口管理和中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制）。有學(xué)者從組織社會學(xué)角度闡釋政法體制的原理，認(rèn)為黨管政法體制的組織目標(biāo)是發(fā)揮黨的政治勢能來協(xié)調(diào)和整合各部門的利益，解決法律實施過程中的碎片化問題。這類研究的一個局限性是，只關(guān)注到了執(zhí)政黨與政法機關(guān)的關(guān)系，忽視了政法體制中的其他重要關(guān)系，特別是政法機關(guān)與各類治理主體的關(guān)系。一些學(xué)者從歷史本源維度探尋政法體制的本土根基，試圖在禮法傳統(tǒng)與政法傳統(tǒng)之間架構(gòu)起前后承繼的淵源關(guān)系，但并未能夠提供有說服力的理論解釋，證明二者之間具有真實的關(guān)聯(lián)性，而不只是名稱上的關(guān)聯(lián)性。

　　與境內(nèi)學(xué)者尋求政法體制統(tǒng)一性的認(rèn)知路線不同，海外學(xué)者更多沿著多元論或沖突論的路線來詮釋中國政法體制的復(fù)雜性。有學(xué)者用“法律—穩(wěn)定悖論”解釋中國政法體制看似矛盾的兩面，即一方面通過法院等正式法律機制去解決社會糾紛，另一方面又運用綜治、信訪、調(diào)解等其他維穩(wěn)機制解決社會糾紛。有學(xué)者試圖以“政治法治主義”來闡釋政法秩序下法院的二元性質(zhì)，即法院扮演著所謂“政治代理人”和“法律專門機構(gòu)”的雙重角色。這類研究更多是以西方法治理論為中心觀察中國政法體制，往往把不能用西方理論解釋的現(xiàn)象視作悖論或另類。這種處理方法的代價在于，難以引導(dǎo)讀者去認(rèn)知中國政法體制所蘊含的中國經(jīng)驗和中國智慧，甚至還會誘導(dǎo)讀者對其作出否定性評價。

　　如何理解政法體制，不只是學(xué)術(shù)界的重要議題，也是政法界的緊迫議題。黨的十八大以來，中國政法界以新的歷史坐標(biāo)和時代精神重新理解政法體制，推動政法體制系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)，致力于建立一種符合國家治理現(xiàn)代化要求的新政法體制。本文重點討論的就是這種新政法體制所包含的規(guī)范性原理。在既有理論研究和實踐探索成果的基礎(chǔ)上，本文試圖站在國家治理大視野下把握政法體制的理論邏輯和實踐邏輯，以貫穿古今的對國家治亂興衰問題的政治關(guān)切和思想考量為線索，找尋古典禮法傳統(tǒng)與現(xiàn)代政法體制間的最大公約數(shù)和真正連接點，梳理中華人民共和國成立七十年來政法體制迭代演進的歷史邏輯。在此基礎(chǔ)上，以當(dāng)代中國國家治理體系為參照系，把政法體制的基本構(gòu)造分解為三組主軸性關(guān)系，即政法機關(guān)的相互關(guān)系、政法機關(guān)的外部關(guān)系、執(zhí)政黨與政法機關(guān)的關(guān)系，逐一研究闡釋這三組關(guān)系的規(guī)范性原理，力圖揭示這些原理所蘊含的國際普遍經(jīng)驗和中國本土智慧。

二、從禮法傳統(tǒng)到政法體制演進的歷史邏輯
從古典禮法傳統(tǒng)到現(xiàn)代政法體制之變中的不變，是中國仁人志士對國家治理之道的執(zhí)著探索，是中國人追求國家安定、天下太平的超穩(wěn)定民族文化性格。面對歷代王朝“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率，中國政治家、思想家把國家治亂興衰問題擺到了政治和學(xué)術(shù)議程的優(yōu)先位置，持續(xù)研討國家長治久安的治理之道。有學(xué)者指出，講求治亂之道，不僅是先秦諸子百慮而一致、殊途而同歸的所在，也是孔子之后兩千年來歷代讀書人議論最多、用心最切的問題之根本。如果說古典禮法傳統(tǒng)是帝制時代先賢們探索古代國家治理之道的產(chǎn)物，那么現(xiàn)代政法體制就是民主時代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索新型國家制度和現(xiàn)代國家治理體系的產(chǎn)物。

　　從某種意義上說，對國家治亂問題前赴后繼的不懈探索，乃是民族文化基因在政治法律哲學(xué)上的思想投射。正如中外很多評論家所指出的那樣，向往和平、厭惡戰(zhàn)亂、追求國泰民安，構(gòu)成了中國人綿延不斷的集體訴求和心理結(jié)構(gòu)。例如，英國哲學(xué)家羅素曾說，“中國歷史上雖然征戰(zhàn)連綿，但老百姓天性是喜好和平的”。林語堂也將“和平主義”列為中國人的性格之一。

　?。ㄒ唬┕诺涠Y法傳統(tǒng)

　　在“禮壞樂崩”的春秋戰(zhàn)國時期，諸子百家都把對“撥亂返治”的思索視為其學(xué)術(shù)志業(yè)或理論旨趣，提出了禮治、德治、仁政、樂治、道治、法治、勢治、術(shù)治、無為而治等主張。經(jīng)過長期的政治選擇，儒家的禮治（德治）模式和法家的法治模式互相結(jié)合，最終形成了禮法合治的政治哲學(xué)和治理傳統(tǒng)。

　　儒法兩家都是從治亂的角度來解釋禮法的起源和功效的。在儒家看來，禮起源于定分止?fàn)幍男枰?ldquo;禮起于何也？曰人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分界，則不能不爭，爭則亂，亂則窮。先王惡其亂也，故制禮義以分之，以養(yǎng)人之欲，給人之求。”禮是經(jīng)國序民之本。“禮，經(jīng)國家，定社稷，序民人，利后嗣者也。”禮之興廢決定國之治亂。“禮之所興，眾之所治也；禮之所廢，眾之所亂也。”法家亦認(rèn)為，法起源于立制去亂的需要。“民眾而無制，久而相出為道，則有亂。故圣人承之，作為土地、貨財、男女之分。分定而無制，不可，故立禁。”法是國家治亂之道。“法令者，主道治亂，國之命也。”法之行弛決定國之治亂。“夫國無常治,又無常亂。法令行則國治，法令弛則國亂。”

　　古典禮法傳統(tǒng)將禮和法（刑）視為治國平天下的根本，開創(chuàng)了禮和法兩種規(guī)范相輔相成的治理結(jié)構(gòu)。“治之經(jīng)，禮與刑，君子以修百姓寧。明德慎罰，國家既治四海平。”在禮法治理結(jié)構(gòu)中，禮是第一位的規(guī)范，是義務(wù)性規(guī)范、禁為性規(guī)范，規(guī)定人們必須或不能做什么；法（刑）是第二位的規(guī)范，是責(zé)任性規(guī)范、懲罰性規(guī)范，規(guī)定違反第一位規(guī)范后的責(zé)任與處罰。“禮之所去，刑之所取，失禮則入刑，相為表里者也。”同時，禮的功用為事前的預(yù)防，法的功用為事后的懲治，二者相輔相成、相得益彰。“禮者禁于將然之前，而法者禁于已然之后。”這種禮在法前、德主刑輔的治理結(jié)構(gòu)安排，體現(xiàn)了儒家的自我管理的道德社會理想，形成了極具中國特色的“集權(quán)的簡約治理”模式。

　　在古典禮法傳統(tǒng)中，政和刑（法）往往被看作是一對互為一體的治具。無論儒家還是法家，通常都政與刑并提，并將政、刑視為與德、禮功能有別的治具。“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。”“禮以道其志，樂以和其聲，政以一其行，刑以防其奸。禮樂刑政，其極一也，所以同民心而出治道也。”這里所說的“政”代表政令，“刑”代表律法，均為治國之具。但是，德、禮才是治國之本，政、刑只是輔治之具。“政者，為治之具。刑者，輔治之法。德禮則所以出治之本，而德又禮之本也。此其相為終始，雖不可以偏廢，然政刑能使民遠罪而已，德禮之效，則有以使民日遷善而不自知。”古代禮法哲學(xué)所秉持的政和刑（法）一體的思想，為現(xiàn)代中國“政法”概念的出場作好了文化鋪墊。

　?。ǘ┈F(xiàn)代政法體制

　　20世紀(jì)以來，盡管社會歷史條件發(fā)生了翻天覆地的變化，但中國政治家、思想家對政治和法治問題的思考，仍然抱持對國家治亂興衰問題的深切關(guān)懷。早在1945年，毛澤東同黃炎培討論如何跳出歷史周期率時說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。”六十多年后，習(xí)近平向全黨重提了這一問題：“如何跳出‘歷史周期率’、實現(xiàn)長期執(zhí)政？如何實現(xiàn)黨和國家長治久安？這些都是需要我們深入思考的重大問題。”正是基于這種戰(zhàn)略考量，他提出：“法治興則國家興,法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨。”

　　總體上看，七十年來中國政法體制的生成和演變，貫穿著執(zhí)政黨對國家治亂之道與時俱進的深沉思索。在不同歷史時期，隨著執(zhí)政黨對國家治亂問題在認(rèn)識論和方法論上的不斷躍升，政法體制運作的內(nèi)在邏輯和外在面相隨之發(fā)生深刻變遷。以支配政法體制運作的實踐邏輯為依據(jù)，我們可把中國政法體制的形成和發(fā)展過程劃分為三個前后相續(xù)的階段。

　　第一，專政邏輯下的政法體制。在中華人民共和國成立之初，面對國內(nèi)外敵對勢力的顛覆破壞活動，政法體制的主要功能被定位為鎮(zhèn)壓反革命勢力、鞏固新生政權(quán)。在1949年年初發(fā)表的《論人民民主專政》一文中，毛澤東對政法體制的出場作出了論證設(shè)計：“軍隊、警察、法庭等項國家機器，是階級壓迫階級的工具”，“我們現(xiàn)在的任務(wù)是要強化人民的國家機器，這主要地是指人民的軍隊、人民的警察和人民的法庭，借以鞏固國防和保護人民利益”。當(dāng)時的政法系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)人董必武、彭真都強調(diào)，“政法工作就是直接的、明顯的鞏固與發(fā)展人民民主專政”， “政法部門的任務(wù)主要是關(guān)于人民民主專政的具體實施，要指導(dǎo)群眾的政治斗爭”。

　　按照上述設(shè)計思路，在新中國成立初期的國家政權(quán)體系中，除國家武裝力量外，與人民民主專政直接相關(guān)的國家機構(gòu)均被整合到以政務(wù)院政治法律委員會為龍頭的政法體制之中。按照當(dāng)時確立的“議行合一”體制，中央人民政府政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署分掌國家最高行政權(quán)、軍事權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)。同時，政務(wù)院下設(shè)政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會，指導(dǎo)政務(wù)院有關(guān)部門的工作。其中，政務(wù)院政治法律委員會負(fù)責(zé)指導(dǎo)內(nèi)務(wù)部、公安部、司法部、法制委員會和民族事務(wù)委員會，并受中央人民政府主席毛澤東和政務(wù)院總理周恩來的委托，指導(dǎo)與聯(lián)系最高人民法院、最高人民檢察署、人民監(jiān)察委員會。經(jīng)由法律賦權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)人授權(quán)，中央人民政府政務(wù)院政治法律委員會實際上成為一個橫跨行政、審判、檢察三大系統(tǒng)的超級委員會，當(dāng)時簡稱為“中央政法委員會”。1949年10月該委員會的成立，標(biāo)志著政法體制的正式確立。該委員會之所以被稱為政治法律委員會，是因為這八大機構(gòu)的基本職能可區(qū)分為“政”（政權(quán)建設(shè)）和“法”（法制建設(shè)）兩個方面。前一職能主要體現(xiàn)在內(nèi)務(wù)部、公安部、民族事務(wù)委員會、人民監(jiān)察委員會上，后一職能主要體現(xiàn)在司法部、法制委員會、最高人民法院、最高人民檢察署上。不過，在專政的治國邏輯下，當(dāng)時政法體制的重心落到了“政”的方面，“法”的職能從屬于、服務(wù)于“政”的職能。特別是到20世紀(jì)60年代以后，由于過分強調(diào)階級矛盾和階級斗爭，政法機關(guān)的性質(zhì)被完全定位為專政機關(guān)，主要任務(wù)變成了解決敵我矛盾。

　　第二，穩(wěn)定邏輯下的政法體制。改革開放以后，中國社會的中心主題從“以階級斗爭為綱”回歸到“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，政法體制的主要功能定位從對敵專政轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護社會穩(wěn)定。鄧小平以簡潔樸實的話語道出了社會穩(wěn)定的極端重要性：“穩(wěn)定壓倒一切”，“中國的最高利益就是穩(wěn)定”，“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”。以鄧小平的社會穩(wěn)定哲學(xué)為指導(dǎo)，1990年中共中央《關(guān)于維護社會穩(wěn)定加強政法工作的通知》強調(diào)，維護穩(wěn)定是全黨和全國人民壓倒一切的政治任務(wù)，并要求政法機關(guān)“竭盡全力維護社會穩(wěn)定”。

　　在穩(wěn)定邏輯的支配下，政法體制經(jīng)歷了一次大變革大轉(zhuǎn)型，即從小政法體制向大政法體制轉(zhuǎn)變。所謂大政法體制，就是政法系統(tǒng)所講的“政法綜治維穩(wěn)”體制。“綜治”是20世紀(jì)80年代初提出的“社會治安綜合治理”概念的簡稱，是指各部門各單位在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，運用政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化、教育等手段共同解決社會治安和違法犯罪問題。自1991年起，從中央到縣級以上地方普遍建立了社會治安綜合治理委員會及其辦公室（以下簡稱“綜治委”“綜治辦”），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)各部門各單位的綜治工作。綜治委主任一般由黨委政法委書記兼任，綜治委委員由相關(guān)黨政機關(guān)和群團組織負(fù)責(zé)同志兼任，綜治辦和政法委實行合署辦公。后來，為了統(tǒng)籌指導(dǎo)各方力量做好維穩(wěn)和反邪教工作，從中央到縣級以上地方又先后設(shè)立了維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，納入政法系統(tǒng)管理?？傮w上看，政法綜治維穩(wěn)體制是一種組織動員黨政機關(guān)和全社會力量共同維護社會穩(wěn)定的體制結(jié)構(gòu)。

　　第三，治理邏輯下的政法體制。黨的十八大以來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大命題的提出，是中國共產(chǎn)黨對傳統(tǒng)中國治亂循環(huán)困局、世界社會主義變局、國際社會亂局所作的戰(zhàn)略性思考的理論成果，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國思想的歷史性飛躍，推動了政法理念和政法體制的系統(tǒng)性重構(gòu)。習(xí)近平站在國家治理現(xiàn)代化的全局高度，將政法機關(guān)的使命定位為推進平安中國、法治中國建設(shè)，將政法工作的任務(wù)定位為維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業(yè)。這一全新定位，科學(xué)界定了政法體制在國家治理體系中的功能定位，凸顯了政法工作的政治性、法治性、社會性，推動了政法工作思維方式和價值取向的深刻變化。這些變化包括，從突出政治思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ嗡季S和政治思維相貫通，從重視社會和諧穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣椭C穩(wěn)定和社會公平正義并重，從著力維穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫S權(quán)和維穩(wěn)相結(jié)合，從偏好秩序轉(zhuǎn)變?yōu)榛盍椭刃蛳嘟y(tǒng)一，從側(cè)重公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾砗凸卜?wù)相融合等。

　　在治理邏輯的引領(lǐng)下，政法體制步入了全面深化改革的新階段，實現(xiàn)了從非常態(tài)的前法治形態(tài)向常態(tài)的法治形態(tài)的理性回歸。這場改革不僅涉及黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、政法機關(guān)外部關(guān)系、政法機關(guān)相互關(guān)系的重大調(diào)整，也包括黨委政法委、審判、檢察、公安、國家安全、司法行政等部門機構(gòu)職能的深刻變革。例如，在新一輪黨和國家機構(gòu)改革中，社會治安綜合治理委員會及辦公室、維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室均予以撤銷，由黨委政法委承擔(dān)其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。改革后，黨委政法委作為黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門，既行使對政法機關(guān)的歸口領(lǐng)導(dǎo)職能，又行使平安建設(shè)的歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌政法機關(guān)和相關(guān)部門共同做好平安建設(shè)工作。經(jīng)過這一輪改革，中國政法體制走向了更加簡約化、制度化、定型化的道路。
三、政法機關(guān)相互關(guān)系的規(guī)范性原理
中國政法體制代表了一種關(guān)于審判、檢察、警察、國家安全、司法行政等機關(guān)相互關(guān)系的獨特定義和制度安排。彭真在新中國成立初期就提出了界定政法機關(guān)相互關(guān)系的“三原理”，即“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”。改革開放以后，“三原理”先后寫進憲法、刑事訴訟法以及黨內(nèi)文件，適用機關(guān)從公檢法三機關(guān)擴展到所有政法機關(guān)，適用領(lǐng)域從刑事訴訟領(lǐng)域擴大到整個政法工作領(lǐng)域。在2019年中央政法工作會議上，習(xí)近平指出：“優(yōu)化政法機關(guān)職權(quán)配置，構(gòu)建各盡其職、配合有力、制約有效的工作體系。”這一論斷，不僅對原有“三原理”提出了新要求，還揭示了另一項更為前提性的原理，即自成一體（體系化）原理。由此，可把政法機關(guān)相互關(guān)系的規(guī)范性原理概括為“四原理”。

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　　在政法體制構(gòu)建之初，我們就從整體主義的視角來認(rèn)知分掌行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的政法機關(guān)，將其視為一個相對獨立的系統(tǒng)。董必武認(rèn)為，“公、檢、法是整個司法系統(tǒng)統(tǒng)一體的各個環(huán)節(jié)，好比生產(chǎn)、分配、交換、消費一樣”。彭真將公檢法三機關(guān)的工作比喻為一個車間“三個不同的工序”。這種整體主義的政法體系，并非政法話語所建構(gòu)的想象共同體，而是建立在這些機關(guān)之間諸多現(xiàn)實的關(guān)聯(lián)性和耦合性之上的現(xiàn)實共同體。

　　1.性質(zhì)地位的相近性

　　在現(xiàn)代政權(quán)體系下，無論實行什么樣的政治體制，警、檢、法、司等權(quán)力之間都具有更多的家族相似性。第一，基礎(chǔ)性。警察權(quán)、司法權(quán)是國家基礎(chǔ)權(quán)力，解決爭端、維護秩序、保障產(chǎn)權(quán)是政府最起碼、最低限度的職能。即使是保守主義思想家所憧憬的“最小政府”，如弗里德曼的“自由社會政府”、諾齊克的“最弱意義的國家”，都將維持秩序、裁判爭訟當(dāng)作政府必不可少的職能。第二，強制性。如果說國家是唯一可以合法地壟斷暴力和使用強制力的組織，那么警、檢、法、司機構(gòu)是國家強制力的主要行使者。在現(xiàn)代各國，這些機構(gòu)通常被認(rèn)為是國家強力部門。在中國傳統(tǒng)政法話語中，政法機關(guān)“掌握生殺予奪的大權(quán)”，是黨和人民掌握的“刀把子”。第三，兜底性。在糾紛解決、權(quán)利救濟、秩序維護等方面，政法機關(guān)往往處于最后一道防線，履行著“兜底”職能。在現(xiàn)代政府體系中，警察權(quán)往往扮演著剩余權(quán)的角色，承擔(dān)著“最后的求助機構(gòu)”的功能。

　　2.職權(quán)職責(zé)的關(guān)聯(lián)性

　　除了刑事訴訟領(lǐng)域的全鏈條分工協(xié)作外，政法機關(guān)在法律實施、社會治理等方面存在著密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系。在公民參與司法上，司法行政機關(guān)和法院、檢察院在人民陪審員、人民監(jiān)督員的選任管理上有緊密的分工協(xié)作關(guān)系。在多元化糾紛解決機制建設(shè)上，公檢法司在推進人民調(diào)解、行政調(diào)解、行政復(fù)議、涉法涉訴信訪、仲裁等非訴訟機制發(fā)展上各有渠道，需要共同發(fā)力。在公共法律服務(wù)體系建設(shè)上，公檢法司在法律咨詢、法律援助、司法救助、司法鑒定、公證等領(lǐng)域，需要加強資源整合和工作對接。在法治宣傳教育上，司法行政機關(guān)是主管部門，公檢法的執(zhí)法辦案過程是最有說服力的法治教育課堂，法官、檢察官、警察是最具權(quán)威性的法治布道者。政法機關(guān)之間職權(quán)職責(zé)的關(guān)聯(lián)性表明，只有加強溝通、協(xié)商、合作，商以求同、協(xié)以成事，才能共同做好各項政法工作。

　　3.社會聲譽的連帶性

　　在普通社會成員對政法機關(guān)區(qū)分度不高的情況下，政法機關(guān)事實上成為一榮俱榮、一損俱損的命運共同體。無論各級兩會上對法院、檢察院工作報告的投票結(jié)果，還是各地組織的群眾滿意度測評結(jié)果，都能體現(xiàn)出這一點。特別是當(dāng)冤錯案件發(fā)生時，不論錯誤發(fā)生在刑事司法的哪個環(huán)節(jié)，受到損害的不只是該政法機關(guān)的聲譽，而是集體意義上的司法公信力。身份的連帶責(zé)任效應(yīng)表明,擁有某種身份的人所實施的違反道德或法律的行為，必然會導(dǎo)致整個身份群體受到“集體懲罰”。也就是說，冤錯案件將讓政法機關(guān)遭受集體懲罰。因此，無論提高司法公信力，還是改善政法機關(guān)整體形象，都需要政法機關(guān)采取集體行動。

　?。ǘ┓止へ?fù)責(zé)

　　這一原理所回應(yīng)和解決的問題是，應(yīng)當(dāng)設(shè)置哪些政法機關(guān)以及如何在這些機關(guān)之間合理配置權(quán)力。大體而言，以1983年政法體制大變革為分界線，前三十余年主要解決第一個問題，后三十余年主要解決第二個問題。

　　在前三十余年，政法機關(guān)的設(shè)置一直處于大起大落的劇變過程。從1950年代末開始，在精簡機構(gòu)的名義下，一些地方的公檢法三機構(gòu)被合并為公安政法部。“文化大革命”期間，公檢法機構(gòu)或被撤銷，或處于停擺狀態(tài)。“文化大革命”結(jié)束后，國家恢復(fù)重建了法院、檢察院、司法行政機關(guān)，新設(shè)了國家安全機關(guān)，至1983年已形成了以公檢法司安為主體的政法機構(gòu)格局。大體而言，這一政法機構(gòu)格局遵循了現(xiàn)代國家權(quán)力配置的五條基本規(guī)則。一是司法權(quán)與行政權(quán)的分離。司法機構(gòu)從行政機構(gòu)中分離出來，依法獨立行使司法職權(quán)，不受行政機關(guān)的非法干預(yù)。二是審判權(quán)與檢察權(quán)的分離。根據(jù)刑事司法控審分離的原則，控訴和審判職能分別由不同訴訟主體承擔(dān)，以確保審判的中立性和公正性。在刑事公訴案件中，控審分離意味著檢法分立，即檢察機關(guān)行使起訴權(quán)、法院行使審判權(quán)。三是司法行政權(quán)與司法權(quán)的分離。司法行政事務(wù)從司法機構(gòu)中獨立出來，由司法行政機關(guān)統(tǒng)一管理。四是警察權(quán)與軍事權(quán)的分離。在傳統(tǒng)治理體制下，治安和國防職能界限不清，警察權(quán)往往由軍隊和行政部門行使。在現(xiàn)代治理體制下，治安和國防職能分開，警察成為行使治安執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化力量。五是涉外與涉內(nèi)安全執(zhí)法權(quán)的分離。國家安全機關(guān)從公安機關(guān)中分離出來，掌管對外情報和反間諜工作，承擔(dān)原由公安機關(guān)主管的間諜、特務(wù)案件的偵查工作，形成兩機關(guān)在國家安全執(zhí)法權(quán)上的分工格局。

　　1983年以后，在政法機關(guān)之間合理配置職權(quán)，成為法治改革的重要主題。政法機關(guān)職權(quán)配置可分為以下兩種情形。

　　一是對既有職權(quán)的重新配置。重新配置的理據(jù)主要有三條：第一，強化分權(quán)制衡。1983年勞改勞教工作由公安機關(guān)移交司法行政機關(guān)，改變了公安機關(guān)包攬偵查、拘留、預(yù)審、勞改、勞教的局面，體現(xiàn)了政法機關(guān)之間適當(dāng)分權(quán)的精神。第二，強化專業(yè)分工。1996年刑事訴訟法修改時，將檢察機關(guān)的偵查權(quán)限定于職務(wù)犯罪，將其他犯罪偵查權(quán)移轉(zhuǎn)給公安機關(guān)，主要是為了保證檢察機關(guān)集中力量進行反腐敗斗爭。第三，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆四中全會提出的“完善刑罰執(zhí)行制度，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”，目的是改變刑罰執(zhí)行權(quán)多部門分散行使的格局，構(gòu)建起統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)的體制。

　　二是對新增職權(quán)的初始配置。初始配置原則為“適配性原則”，即當(dāng)要分配某項新職權(quán)時，要看哪個機關(guān)在組織、職能、人員上有接受該職權(quán)的優(yōu)勢，從而將該職權(quán)分配給最適合的機關(guān)。在新一輪司法改革中，將提起民事、行政公益訴訟的職權(quán)配置給檢察機關(guān)，就是考慮到檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)和公訴機關(guān)的地位、職能、人員優(yōu)勢。在新一輪黨和國家機構(gòu)改革中，將政府法制工作部門的職權(quán)整合到司法行政部門，將黨委法治領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)辦公室設(shè)在司法行政部門，一個重要考慮就是司法行政部門作為法治建設(shè)綜合性部門的職能和人員優(yōu)勢。按照適配性原則給某一機關(guān)分配新職權(quán)，反過來又會進一步強化該機關(guān)在固有領(lǐng)域的職能優(yōu)勢。改革開放以來，經(jīng)過幾次增權(quán)，司法行政機關(guān)已從政法系統(tǒng)的弱勢部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ谓ㄔO(shè)的要害部門。

　　（三）互相配合

　　這一原理所回應(yīng)和解決的問題是，如何激勵不同政法機關(guān)及其人員之間密切合作，實現(xiàn)政法體制所預(yù)設(shè)的集體目標(biāo)。正如博弈論所揭示的那樣，合作本來是個體之間增進共同利益的最優(yōu)選擇，但如果每個個體都從自身利益出發(fā)進行選擇，不合作反而是個體的理性選擇。這表明，個體理性并不必然導(dǎo)致集體理性，個體理性與集體理性之間存在沖突，博弈論稱之為“合作困境”。“合作困境”不僅存在于私人領(lǐng)域，也存在于公共政治領(lǐng)域。為了解決這一困境，人類社會演化出了許多制度和文化，為社會合作提供有效激勵。中國憲法所確立的民主集中制，就是破解國家機構(gòu)合作困境的重要策略。習(xí)近平指出：“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則,促使各類國家機關(guān)提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象。”互相配合原理是民主集中制在政法領(lǐng)域的具體運用。在緊密緊實的政法空間內(nèi)，政法機關(guān)的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性和程序互涉性很強，唯有在法治框架下加強協(xié)作配合，才能實現(xiàn)司法公正和效率。如果各執(zhí)己見、相互拆臺，不僅會產(chǎn)生摩擦成本、效率損耗，還將導(dǎo)致權(quán)力運行陷入卡殼、死結(jié)狀態(tài)，最終損害司法公信力和當(dāng)事人權(quán)益。

　　經(jīng)過長期積累，政法領(lǐng)域已形成諸多促進政法機關(guān)協(xié)作配合的激勵機制。根據(jù)激勵因素的不同，大體上可把激勵機制分為基于良好制度的激勵機制和基于理性共識的激勵機制兩類。前者為剛性激勵機制，后者為柔性激勵機制。

　　在第一類激勵機制中，最關(guān)鍵的因素是制度設(shè)計是否合理。良好的制度設(shè)計能夠產(chǎn)生帕累托最優(yōu)的合作，制度設(shè)計不好將誘發(fā)損害第三人利益的合作。政法機關(guān)互相配合的最令人詬病之處，就在于“共同配合對付當(dāng)事人”，導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利保障程序失靈，甚至制造出冤錯案件。為此，一些學(xué)者主張取消互相配合原理。不過，問題的癥結(jié)并不在配合原理上，而是在配合制度設(shè)計上，即在傳統(tǒng)的偵查中心主義的配合機制上。在此配合機制下，偵、訴、審的配合邏輯是后一環(huán)節(jié)配合前一環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致起點錯、跟著錯、錯到底的問題。十八大以來的新一輪司法改革，提出構(gòu)建以審判為中心的刑事訴訟制度，代表了另一種符合司法規(guī)律的良好制度設(shè)計。按此制度設(shè)計，偵、訴、審的配合邏輯是前一環(huán)節(jié)配合后一環(huán)節(jié)，確保案件事實證據(jù)經(jīng)得起庭審的檢驗，最后實現(xiàn)司法公正和效率相統(tǒng)一。未來刑事司法改革的方向，不應(yīng)是廢棄政法機關(guān)互相配合原理，而應(yīng)是持續(xù)優(yōu)化政法機關(guān)合作制度設(shè)計，誘導(dǎo)政法機關(guān)以帕累托最優(yōu)的方式互相配合。

　　在第二類激勵機制中，最關(guān)鍵的因素是如何形成理性的合作共識。沒有外在強制的自愿合作，通常建立在合作將改善雙方福利的理性認(rèn)識上。例如，法院、檢察院、公安機關(guān)愿意同司法行政機關(guān)在調(diào)解、法治宣傳教育等工作上進行合作，就是認(rèn)識到這些工作可以有效化解大量矛盾糾紛、增強公民法治觀念，從而減少進入公檢法機關(guān)的訴訪矛盾，引導(dǎo)民眾更好理解公檢法機關(guān)的工作。當(dāng)一方或雙方認(rèn)識不到合作是改善自身福利的選擇時，就需要進行思想啟蒙和教育教化工作，引導(dǎo)其形成理性的合作共識。長期以來，政法系統(tǒng)所進行的社會主義法治理念教育、政法干警核心價值觀教育、政法職業(yè)精神培育、構(gòu)建法律職業(yè)共同體等努力，客觀上就起到了統(tǒng)一思想認(rèn)識、構(gòu)筑合作共識的功能。

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　　這一原理所回應(yīng)和解決的問題是，如何激勵政法機關(guān)及其人員之間互相監(jiān)督制約，防止權(quán)力運行偏離政法體制所預(yù)設(shè)的集體目標(biāo)。與以權(quán)利制約權(quán)力相比，以權(quán)力制約權(quán)力是一種地位更對等、信息更對稱、手段更有力的制約形式，從理論上說更有利于防范和糾正執(zhí)法司法問題。但是，與以維護自身利益為動機的權(quán)利主體相比，履行職務(wù)行為的權(quán)力主體往往缺乏制約權(quán)力的利益動機。而且，政法機關(guān)之間的互相制約通常發(fā)生在有配合關(guān)系甚至是熟人關(guān)系的圈子內(nèi)，容易產(chǎn)生做“老好人”、怕得罪人的不愿制約的心理，還有可能異化為官官相護的權(quán)力同盟。如果不解決以權(quán)力制約權(quán)力的激勵機制缺位問題，法律制度所設(shè)計的制約并不會自動發(fā)生。

　　從性質(zhì)上看，政法機關(guān)之間的監(jiān)督制約可分為兩類：第一類是刑事訴訟過程的互相制約，如檢察機關(guān)在審查起訴過程中對偵查機關(guān)的制約，法院在行使審判權(quán)過程中對檢察機關(guān)的制約，法院在行使減刑、假釋裁定權(quán)過程中對監(jiān)獄的制約。第二類是基于法律監(jiān)督權(quán)的單向制約，如檢察機關(guān)對看守所、監(jiān)獄活動的監(jiān)督，對法院民事、行政訴訟的監(jiān)督。對這兩類制約，需設(shè)計不同的激勵機制。

　　第一類制約主要通過司法人員行使辦案權(quán)實現(xiàn)，司法責(zé)任制是最有效的激勵機制。傳統(tǒng)的辦案審批制是集體決定、集體負(fù)責(zé)，辦案人員無決定權(quán)亦無責(zé)任。在這種體制下，辦案人員是否對前一環(huán)節(jié)行使制約權(quán)，完全取決于個人素質(zhì)和覺悟。司法責(zé)任制則是誰辦案誰負(fù)責(zé)，辦案人員有決定權(quán)亦承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。如果辦案人員不制約前一環(huán)節(jié)，別人的錯誤就會變成自己的錯誤，同樣要被追究辦案責(zé)任。實踐表明，司法責(zé)任制為辦案人員積極主動行使制約權(quán)提供了內(nèi)在動力和正當(dāng)性理由。同時，司法責(zé)任制也為另一種制約形式提供了有效的激勵，即辦案人員可以司法責(zé)任制為理由抵御本單位內(nèi)外的各種不正當(dāng)干預(yù)和壓力。從上述意義上說，司法責(zé)任制的實行，不只是對司法機關(guān)內(nèi)部權(quán)力運行體制的歷史性重構(gòu)，也是在健全互相制約的政法體制上邁出的關(guān)鍵性一步。

　　第二類制約主要通過司法人員行使監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)。這類監(jiān)督有兩種形式：一是派駐監(jiān)督。這是傳統(tǒng)上檢察機關(guān)對看守所、監(jiān)獄所采用的監(jiān)督形式。其優(yōu)點在于在場監(jiān)督，檢察人員在派駐單位工作，熟悉派駐單位情況。其缺點亦在于在場監(jiān)督，監(jiān)督者和被監(jiān)督者形成熟人關(guān)系，易產(chǎn)生熟人監(jiān)督難題，使監(jiān)督流于形式。為破解這種監(jiān)督難題，2018年人民檢察院組織法確立“派駐+巡回”模式后，檢察機關(guān)開展了“派駐”改“巡回”試點。二是外部監(jiān)督。檢察機關(guān)對法院民事、行政訴訟活動采用這種監(jiān)督形式。這是一種遠距離、非在場的監(jiān)督，易產(chǎn)生信息不對稱問題?？傮w上看，這兩種監(jiān)督的共同問題在于監(jiān)督者有權(quán)而無責(zé)，因而存在監(jiān)督者激勵不足的缺陷。在這方面，應(yīng)借鑒黨的紀(jì)檢部門的監(jiān)督主體責(zé)任制度，明確監(jiān)督部門和人員的監(jiān)督責(zé)任，對監(jiān)督失職瀆職行為嚴(yán)格問責(zé)。

四、政法機關(guān)外部關(guān)系的規(guī)范性原理
所謂政法機關(guān)的外部關(guān)系，是指大政法體制下政法機關(guān)與其他治理主體的關(guān)系。大政法體制起源于1980年代確立的社會治安綜合治理體制，是為解決相當(dāng)突出的社會治安問題而設(shè)計的。進入21世紀(jì)后，中國社會進入矛盾凸顯期、信訪高發(fā)期、訴訟爆炸期，綜合治理體制已從社會治安領(lǐng)域擴展到社會治理全領(lǐng)域，逐步演變?yōu)?ldquo;共建共治共享的社會治理體制”。

　　與傳統(tǒng)的以政法機關(guān)為中心的綜合治理體制相比，這種新型社會治理體制，不僅承認(rèn)和構(gòu)建了政法機關(guān)與其他治理主體的合作共治、互利共贏的平等關(guān)系結(jié)構(gòu)，而且蘊含和貫徹了將治理防線從政法機關(guān)前置到其他治理主體的先后時序邏輯，即“把著眼點放在前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置上”，從而實現(xiàn)了對政法機關(guān)外部關(guān)系的系統(tǒng)性重構(gòu)。由于政法機關(guān)的外部關(guān)系大體上可分為政法機關(guān)與社會主體、政法機關(guān)與基層黨政組織、政法機關(guān)與其他黨政機關(guān)三方面，我們可以將這三種關(guān)系的規(guī)范性原理概括為社會自治優(yōu)位、基層治理優(yōu)位、前端治理優(yōu)位。此處所說的“優(yōu)位”，是指在社會治理板塊結(jié)構(gòu)上的先后順序安排，即將其他治理機制置于政法治理機制之前，優(yōu)先發(fā)揮其他治理機制的作用，政法治理機制發(fā)揮兜底功能。

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　　所謂社會自治優(yōu)位，就是把社會自我治理機制前置為社會治理的第一道防線，最大限度地實現(xiàn)社會問題由社會自身解決。這是黨的十八大以來確立的新的規(guī)范性原理，代表了政法體制的未來發(fā)展方向，但仍有待在政法實踐中全面落實。社會自治機制包括鄰里互助、社會救助、單位自治、行業(yè)自律、社會組織服務(wù)等機制。這一規(guī)范性原理的正當(dāng)性理據(jù)至少包括三方面：第一，合意性。與以對抗、強制為主要特征的官方糾紛解決機制相比，以協(xié)商、調(diào)解為主要特征的社會自治機制，更有利于以合意的方式解決矛盾，減少對社會關(guān)系的損害，增加社會和諧因素。第二，簡約性。從社會治理角度看，社會自治就是社會主體自主解決身邊矛盾問題的過程，能夠做到早發(fā)現(xiàn)、早防范、早解決，是一種最簡約、最快捷的治理機制。第三，低成本。社會自治是一種不需要政府介入、不消耗政府資源的治理機制。大力發(fā)展社會自治機制，有利于節(jié)約政府治理成本，減輕政法機關(guān)的維穩(wěn)壓力。

　　中國社會治理體制從“社會管制”、“社會管理”到“社會治理”的范式變遷，反映了對于政府與社會之間，特別是政法機關(guān)與社會主體之間關(guān)系（政社關(guān)系）的理論認(rèn)識和制度安排的歷史性變化。我們可以從位移、位階、位序三個維度考察政社關(guān)系的歷史性變化。

　　從位移維度看，政社關(guān)系從總體性支配關(guān)系向還權(quán)關(guān)系轉(zhuǎn)變。在社會管制范式下，政府權(quán)力全面進入社會領(lǐng)域，大包大攬所有社會事務(wù)和社會責(zé)任，對社會空間進行總體性支配。改革開放以來，簡政放權(quán)成為政府改革的主旋律，政府權(quán)力逐步退出社會空間，市民社會和公共領(lǐng)域逐步形成。肩負(fù)巨大維穩(wěn)壓力的政法機關(guān)，是這一歷史進程的積極推動者。政法機關(guān)提出，改變政府包打天下的格局，“面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，政府必須保持必要的謙抑，把不擅長、做不好的事情交給社會組織去做”。政法機關(guān)在推進社會自治上的策略有三種。一是退出策略，即從更適合于社會經(jīng)營的行業(yè)領(lǐng)域中退出來。例如，公安機關(guān)從社會安保安防領(lǐng)域中退出來，產(chǎn)生了高產(chǎn)值的安保安防產(chǎn)業(yè)；人民法院開展審判輔助事務(wù)社會化改革，推動訴訟服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。二是扶持策略，即扶持社會組織的發(fā)展。中央政法委提出，加快培育與現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的公益性、互助性社會組織，支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)展，發(fā)揮好他們在參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、化解矛盾糾紛中的重要作用。三是引導(dǎo)策略，即引導(dǎo)企事業(yè)單位增強自我治理能力。政法機關(guān)在辦理案件的過程中，引導(dǎo)企事業(yè)單位健全內(nèi)部利益協(xié)調(diào)、訴求表達、權(quán)益保障等內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，及時回應(yīng)職工合理合法的要求。

　　從位階維度看，政社關(guān)系從強制型關(guān)系向契約型關(guān)系轉(zhuǎn)變。在社會管制和社會管理范式下，政府與社會主體是命令服從關(guān)系。政府可以強制性地給社會主體分配義務(wù)，但可能出現(xiàn)社會主體懈怠、規(guī)避義務(wù)的現(xiàn)象。在社會治理范式下，政府與社會主體是伙伴關(guān)系，在市場機制下開展合作，以契約形式明確各自權(quán)利和義務(wù)。中央政法委提出，要善于運用市場思維、市場機制推進社會治理創(chuàng)新，善于通過購買服務(wù)、項目外包以及保險等方式化解矛盾、防控風(fēng)險，提高社會治理市場化水平。

　　在位序關(guān)系上，政社關(guān)系從“政在社前”向“社在政前”轉(zhuǎn)變。在社會管制和社會管理范式下，政府體系是防范化解社會矛盾的第一道防線。在社會治理范式下，社會體系是防范化解社會矛盾的第一道防線，只有當(dāng)社會體系失靈失效時，政府體系才有必要啟動。這同古典禮法傳統(tǒng)禮在法前的位序安排是一脈相承的。改革開放四十多年，面對訴訟案件持續(xù)快速增長之勢，政法機關(guān)在糾紛解決理念上的一個最顯著變化，就是從以訴訟為中心到把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，引導(dǎo)更多糾紛通過非訴方式解決。在非訴訟糾紛解決機制中，重點是把民間性糾紛解決機制挺在前面。最高人民法院已出臺多項有關(guān)推進多元化糾紛解決機制改革的文件，引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇民間性機制解決糾紛。

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　　所謂基層治理優(yōu)位，是指在政府治理縱向體系中，把基層治理前置為政府治理的前沿陣地，最大限度地讓社會矛盾問題解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)。這一規(guī)范性原理的正當(dāng)性理據(jù)主要體現(xiàn)在基層治理的兩大優(yōu)勢上：一是知識優(yōu)勢?；鶎狱h政干部作為基層治理行動主體，熟悉本鄉(xiāng)本土的地方性知識，知道如何以當(dāng)?shù)厝俗钅芙邮艿姆绞浇鉀Q矛盾問題。在化解小矛盾小糾紛上，這類地方性知識往往比冷冰冰的法律更有解開心結(jié)、定分止?fàn)幍墓πА６菚r機優(yōu)勢?；鶎狱h政干部生活在基層群眾身邊，擁有在早期階段發(fā)現(xiàn)和解決問題的有利時機，能夠做到把問題化解在萌芽狀態(tài)。如果基層治理失職失能，基層矛盾問題化解不了，就會產(chǎn)生“上行效應(yīng)”甚至“放大效應(yīng)”，演變?yōu)槿肟h、入省乃至進京的訴訪矛盾，迫使政法機關(guān)以更高的成本解決問題。因此，政法機關(guān)有足夠的動機重視和支持基層治理，推動矛盾糾紛化解在基層。被奉為政法戰(zhàn)線一面旗幟的“楓橋經(jīng)驗”的成功之處，就在于其能實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。

　　這種基層治理優(yōu)位的治理原理，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政邏輯在治理領(lǐng)域的延伸。作為走“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”革命道路的執(zhí)政黨，深諳基層工作在執(zhí)政治國中的重要性，將基層從政治體系的邊陲地帶重置為中心地帶，改寫了“皇權(quán)不下縣”的古典政治版圖。執(zhí)政黨本身積極實施政黨下基層的發(fā)展戰(zhàn)略，在城鄉(xiāng)基層普遍建立并做實做強基層黨組織，推動基層黨組織在基層治理中扮演主導(dǎo)角色。

　　近年來，持續(xù)推進的“政法下鄉(xiāng)進村工程”，可以說是政法機關(guān)支持基層治理的重要舉措，也強化了政法機關(guān)的基層滲透力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級，繼公檢法司系統(tǒng)設(shè)置公安派出所、檢察室、派出法庭、司法所之后，黨委政法委和原綜治辦系統(tǒng)相繼推動設(shè)置政法委員和綜治中心。2019年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨組織配備政法委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治中心由政法委員統(tǒng)籌指導(dǎo)。在村（社區(qū)）一級，政法機關(guān)普遍實施“三官一律”駐村（社區(qū)）制度，將政法力量布局到最基層治理單元，構(gòu)建“一村一警官”“一村一檢察官”“一村一法官”“一村一法律顧問”格局。除了這種臨時駐村模式，不少地方還在村（社區(qū)）設(shè)置1—2名專職輔警，協(xié)助派出所在相應(yīng)村（社區(qū)）從事警務(wù)輔助工作?？傮w上說，政法力量的下沉增強了基層專業(yè)化、法治化的治理力量，能夠起到分擔(dān)基層治理壓力的作用，因而受到基層黨政組織的歡迎。

　　由黨委政法委和原綜治辦所主導(dǎo)和推進的網(wǎng)格化治理，也正在重塑基層治理格局。所謂網(wǎng)格化治理，是指以樓棟、街區(qū)等為標(biāo)準(zhǔn)，把城鄉(xiāng)社區(qū)進一步細分為若干網(wǎng)格，配備網(wǎng)格長和若干名網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)對網(wǎng)格內(nèi)所有人、地、物、事、組織的巡查走訪、信息采集、問題上報、服務(wù)管理。這一治理模式有兩個突出特點：一是全要素、無縫隙管理。由網(wǎng)格長和網(wǎng)格員運用“人力＋科技”手段，對網(wǎng)格內(nèi)所有社會治理事（部）件進行巡查管理，及時發(fā)現(xiàn)、處理網(wǎng)格內(nèi)的問題隱患，對無法自行處置的問題隱患第一時間上報。二是統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)動處置。由縣、鄉(xiāng)兩級綜治中心運用智能化信息平臺，對網(wǎng)格上報的問題線索進行分析分類，分別交由相關(guān)執(zhí)法部門及時處置，并對部門處置情況進行監(jiān)督考核。這種治理模式在社區(qū)之下增設(shè)了網(wǎng)格這一新的治理層級，打破了以往條塊分割、各自為政的治理體制，構(gòu)建起快速發(fā)現(xiàn)和處置社會矛盾問題的治理體制，已成為牽引基層治理體系變革的重要力量。

　?。ㄈ┣岸酥卫韮?yōu)位

　　所謂前端治理優(yōu)位，是指在政府治理橫向體系中，把前端治理置于政府治理的優(yōu)先地位，在前端治理環(huán)節(jié)最大限度地消解社會安全穩(wěn)定風(fēng)險。在政府治理橫向體系中，政法機關(guān)處于后端治理環(huán)節(jié)，主要是在社會安全穩(wěn)定風(fēng)險落地后依法處置，屬于應(yīng)對型治理。大多數(shù)其他黨政機關(guān)處于前端治理環(huán)節(jié)，可以有效防范或消解社會安全穩(wěn)定風(fēng)險，起到預(yù)防型治理作用。如果前端治理環(huán)節(jié)缺位或失職，就會將安全穩(wěn)定風(fēng)險遺留給后端治理環(huán)節(jié)，變成政法機關(guān)必須處理的訴訪矛盾。長期以來，在征地拆遷、資源開發(fā)、工程建設(shè)、環(huán)境保護、集資借貸等領(lǐng)域，群體性矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)，與前端治理環(huán)節(jié)規(guī)劃不科學(xué)、決策不合理、監(jiān)管不到位有直接關(guān)系。對此，肩負(fù)維穩(wěn)責(zé)任的政法機關(guān)深有體會，呼吁前端治理環(huán)節(jié)樹立安全與發(fā)展并重的理念，把平安建設(shè)融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，把防控風(fēng)險貫徹到規(guī)劃、決策、監(jiān)管各領(lǐng)域環(huán)節(jié)，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾的產(chǎn)生。

　　前端治理優(yōu)位原理可以用預(yù)防型政府理論加以說明。“預(yù)防型政府”是政治學(xué)界提出的一種新的政府治理模式，其主張面對風(fēng)險社會和公眾預(yù)防風(fēng)險的需求，政府治理應(yīng)從事后應(yīng)對向事先預(yù)防轉(zhuǎn)變，政府角色應(yīng)從回應(yīng)型政府向預(yù)防型政府轉(zhuǎn)換。近年來，前端治理優(yōu)位原理在中國政府治理實踐中的應(yīng)用，帶來了治理體制機制的新變化。

　　第一，強化對前端治理的制度約束，從源頭上防范和減輕后端治理的負(fù)荷。這方面的一個重要舉措，是建立健全黨政機關(guān)的決策程序，強化對前端決策環(huán)節(jié)的程序約束。2019年發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》，確立了公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等決策程序，并將政法機關(guān)提出的社會穩(wěn)定和公共安全風(fēng)險評估納入風(fēng)險評估程序。設(shè)置如此嚴(yán)密的決策程序，為的是保證政府決策盡可能吸納各方面合理意見、兼顧各方面利益訴求，防止因決策不當(dāng)而引發(fā)安全穩(wěn)定風(fēng)險。

　　第二，建立健全跨部門合作治理機制，推進前端治理和后端治理的貫通融合。社會治理領(lǐng)域跨部門合作治理機制可分為常設(shè)性和臨時性兩類。2018年以來，縣級以上黨委設(shè)立的平安建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)小組，是常設(shè)性機制，其負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政法機關(guān)和相關(guān)部門的資源力量，形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動、平安聯(lián)創(chuàng)的共治局面。2015年國務(wù)院建立的打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會議機制，是臨時性機制。這類機制通常為實施某項治理任務(wù)而創(chuàng)設(shè)，任務(wù)完成后即予以撤銷。無論常設(shè)性機制還是臨時性機制，牽頭單位通常都是政法機關(guān)。這實際上是對政法機關(guān)的社會治理專業(yè)優(yōu)勢的體制性承認(rèn)。

　　第三，擴大政法機關(guān)前端治理參與權(quán)，使后端治理環(huán)節(jié)的合理意見反饋到前端治理環(huán)節(jié)。政法機關(guān)在辦理大量案件的過程中，往往能洞察到前端治理的漏洞缺陷，提出完善前端治理的合理意見，但需要有向前端治理環(huán)節(jié)反饋的制度化渠道。立法法和《行政法規(guī)制定程序條例》等法律法規(guī)賦予了政法機關(guān)立法提案權(quán)、參與權(quán)，可就完善前端治理領(lǐng)域立法，向有關(guān)立法主體提出意見建議。民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等法律賦予法院、檢察院以司法建議權(quán)、檢察建議權(quán)，使其可就加強和優(yōu)化前端治理，向有關(guān)部門提出意見建議。近年來，政法機關(guān)越來越重視運用這些權(quán)力，推動前端治理環(huán)節(jié)完善有關(guān)立法和制度，從源頭上減少影響社會和諧安定的問題發(fā)生。

五、執(zhí)政黨與政法機關(guān)關(guān)系的規(guī)范性原理
執(zhí)政黨與政法機關(guān)的關(guān)系是中國國家治理體系中黨政關(guān)系在政法領(lǐng)域的縮影。在這種治理體系下，執(zhí)政黨和政府兩個系統(tǒng)并非獨自運行，而是在執(zhí)政黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成了統(tǒng)籌協(xié)同的黨政結(jié)構(gòu)。這一政治結(jié)構(gòu)的合法性來源于憲法，優(yōu)越性體現(xiàn)在整體性治理上。作為在國際社會倍受推崇的公共管理范式，整體性治理是指政府部門運轉(zhuǎn)和權(quán)力運行從分散走向集中、從破碎走向整合、從沖突走向協(xié)同，實現(xiàn)協(xié)作性、無縫隙的公共治理。中國黨政結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢就在于整體性治理。“黨管政法”是這種黨政結(jié)構(gòu)在政法領(lǐng)域的邏輯展開，其界定了執(zhí)政黨與政法機關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)成政法體制的基石性原理。

　?。ㄒ唬┖暧^領(lǐng)導(dǎo)

　　這是界定黨管政法之范圍的規(guī)范性原理。政法工作管理可以區(qū)分為宏觀領(lǐng)導(dǎo)和微觀管理，前者是指執(zhí)政黨對政法工作方針政策、體制機制、隊伍建設(shè)等全局工作的指導(dǎo)，后者是指政法機關(guān)對執(zhí)法辦案等業(yè)務(wù)工作的管理。宏觀領(lǐng)導(dǎo)是界定黨管政法范圍的規(guī)范性原理。在談到黨委政法委職能時，喬石曾提出：“要管得虛一點，著重抓宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。”黨的十八大之前，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本定位是“政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)”，“不插手、不干預(yù)司法機關(guān)的正常司法活動，不代替司法機關(guān)對案件定性處理”。黨的十八大以后，黨管政法的范圍進一步明確為“管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務(wù)，不要越俎代庖”。這些定位實際上都區(qū)分了宏觀領(lǐng)導(dǎo)和微觀管理，既從正面肯定了執(zhí)政黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是宏觀領(lǐng)導(dǎo)，又將微觀管理排除在外。

　　將執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)定位為宏觀領(lǐng)導(dǎo)的根本原因，在于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢集中體現(xiàn)在宏觀領(lǐng)導(dǎo)上。在國家治理體系中，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢之一，是以執(zhí)政黨的整體主義克服政府系統(tǒng)的部門主義之弊。從最廣義上講，政府系統(tǒng)被劃分為立法、行政、司法等部門，容易滋生部門本位主義，產(chǎn)生部門之間相互割據(jù)、掣肘現(xiàn)象。執(zhí)政黨可以跳出部門利益、局部理性的窠臼，站在整體利益、全局理性的角度，制定出符合全體利益和長遠利益的方針政策。這是政法體制下黨管政法工作大政方針的正當(dāng)性基礎(chǔ)。執(zhí)政黨可以利用總攬全局、協(xié)調(diào)各方的執(zhí)政權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門解決有分歧的問題，提出協(xié)商一致的解決方案。這是政法體制下政法機關(guān)之間分工協(xié)作、政法機關(guān)和其他部門合作共治的制度保障。

　　執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢之二，是以執(zhí)政黨的行動主義彌補政府運行的科層制短板?，F(xiàn)代政府的運轉(zhuǎn)方式是科層制，即以縱橫交織的層級體系為組織載體，以非人格化的規(guī)則體系為行動規(guī)范，推動政府決策自上而下地執(zhí)行?？茖又频闹饕獌?yōu)點是政府運行的制度化、程式化、秩序化，缺點是容易出現(xiàn)官僚主義、行動遲緩、執(zhí)行梗阻等問題。執(zhí)政黨的運轉(zhuǎn)方式是行動主義，可以突破繁復(fù)的科層鏈條，以特定治理事項為中心，對問題作出快速的反應(yīng)和處理。執(zhí)政黨的行動主義能為克服科層制短板提供一種外部性解決方案。特別是，執(zhí)政黨可以利用其機動靈活的紀(jì)檢、督察等機制，及時發(fā)現(xiàn)查處黨員干部的違法違紀(jì)行為，清除政府運行中的腐敗、梗阻因素。這是政法體制下黨管政法干部的正當(dāng)性理據(jù)之一。

　　執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢之三，是以執(zhí)政黨的績效主義補救執(zhí)法司法的法條主義之弊。按照法治的訓(xùn)誡，執(zhí)法司法應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)則，但過分拘泥于法條的教義分析和邏輯推理，忽視法條背后的政策考量和情理因素，就容易出現(xiàn)明顯有悖社情民意的結(jié)果。執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性來源于人民的擁護，必然要追求人民所期待的治理績效，構(gòu)建讓人民滿意的執(zhí)法司法制度。執(zhí)政黨通過加強政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)，組織開展執(zhí)法為民、服務(wù)大局等法治教育，就是要推動執(zhí)法司法人員更好地把握中國法治的終極目標(biāo)和基本精神，防止法條主義式的機械執(zhí)法辦案，從而在法治約束下取得令人民滿意的執(zhí)法司法效果。這是政法體制下執(zhí)政黨進行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的要義之所在。

　　如果說執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢決定了執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)管什么，那么政法機關(guān)的職能優(yōu)勢就決定了執(zhí)政黨不該管什么。政法機關(guān)的職能優(yōu)勢主要包括：一是職業(yè)性優(yōu)勢，即擁有一大批精通法律政策、富有執(zhí)法辦案經(jīng)驗的執(zhí)法司法人員，能對案件作出專業(yè)化處理。二是親歷性優(yōu)勢，即執(zhí)法司法人員部分或全程親歷案件的現(xiàn)場調(diào)查、訊問、庭審等過程，比案外人掌握著更充分的第一手信息。三是程序性優(yōu)勢，即執(zhí)法司法活動遵循一套復(fù)雜嚴(yán)密的程序，能把法律瑕疵和錯誤控制在最小限度。這些職能優(yōu)勢決定，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的所有黨政組織，都應(yīng)尊重政法機關(guān)的執(zhí)法司法權(quán)，不得隨意干預(yù)、插手執(zhí)法司法活動。

　　為保證政法機關(guān)依法獨立行使執(zhí)法司法權(quán)，宏觀領(lǐng)導(dǎo)原理包括兩項排除性原則，即不替代、不干預(yù)。不替代原則，是指執(zhí)政黨組織不得行使政法機關(guān)及其內(nèi)設(shè)組織的法定職權(quán)職責(zé)。這既包括黨委及其政法委不得行使憲法和法律賦予政法機關(guān)的職權(quán)職責(zé)，又包括政法機關(guān)黨組（黨委）不得行使法律賦予審判委員會、檢察委員會等業(yè)務(wù)機構(gòu)的職權(quán)職責(zé)。不干預(yù)原則，是指執(zhí)政黨組織及領(lǐng)導(dǎo)干部不得違法干預(yù)執(zhí)法司法活動、插手具體案件處理。2015年，《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》兩項黨內(nèi)法規(guī)的印發(fā)，從外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系兩方面將不干預(yù)原則轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可問責(zé)的制度，有利于確保司法機關(guān)和司法人員依法獨立行使職權(quán)。

　　（二）歸口領(lǐng)導(dǎo)

　　這是界定黨管政法之體制的規(guī)范性原理。歸口領(lǐng)導(dǎo)作為中國共產(chǎn)黨對黨和國家工作實施領(lǐng)導(dǎo)的體制架構(gòu)，建立在一種特殊的政治分類學(xué)的基礎(chǔ)之上。在長期的革命和建設(shè)實踐中，中國共產(chǎn)黨運用馬克思主義理論對黨和國家工作進行分類，提出了軍事、組織、宣傳、財經(jīng)、外事、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、群團等一系列工作范疇，確立了一種富有中國特色的政治分類學(xué)。根據(jù)這種分類學(xué)，中國共產(chǎn)黨將各部門各行業(yè)劃分為若干個系統(tǒng)或“口”，分別設(shè)置相應(yīng)的黨的職能部門，實行歸口領(lǐng)導(dǎo)和管理。近年來，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個重要方向，是強化黨的職能部門的歸口管理職能。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置，加強歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。各級黨委設(shè)立政法委，對“政法口”工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就是這種歸口領(lǐng)導(dǎo)體制在政法領(lǐng)域的應(yīng)用。黨委政法委對政法工作的歸口領(lǐng)導(dǎo)，既具有歸口領(lǐng)導(dǎo)的一般性，又有政法領(lǐng)域的特殊性，總體上可概括出三個基本特點。

　　第一，常態(tài)化。歸口領(lǐng)導(dǎo)具有正規(guī)化、常規(guī)化的特點，這是以黨的職能部門的設(shè)置為前提的。改革開放以來，隨著政法綜治維穩(wěn)工作日益寬泛化、跨界化，黨委政法委的機構(gòu)職能亦呈增長之勢，角色定位也從黨委參謀助手向黨委職能部門轉(zhuǎn)變。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了黨委政法委的六大任務(wù)，即把握政治方向、協(xié)調(diào)各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設(shè)政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境。2019年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》進一步規(guī)定了黨委政法委的主要職責(zé)任務(wù)，包括對政法領(lǐng)域維護政治安全、社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定、反邪教、反暴恐、法治建設(shè)、政法隊伍建設(shè)、政法宣傳輿論引導(dǎo)等工作的宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌。

　　第二，專業(yè)化。歸口領(lǐng)導(dǎo)的另一個優(yōu)勢，就是以專業(yè)化的機構(gòu)和人員領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化的國家工作。政法工作無疑是專業(yè)性很強的工作，需要黨委政法委實施專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨委政法委的專業(yè)化不能簡單地理解為法律專業(yè)化，而應(yīng)理解為一種寬口徑的專業(yè)化。雖然黨委政法委負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法司法工作之職，但其工作重心主要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全穩(wěn)定工作上。特別是在市、縣兩級，由于很少有執(zhí)法司法方針政策問題需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨委政法委的主要職責(zé)就是做好安全穩(wěn)定工作。這就要求黨委政法委干部不僅具備法學(xué)專業(yè)素質(zhì)，還要具備政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等專業(yè)素質(zhì)。同時，黨委政法委干部要履行好宏觀領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，不僅要具有較高理論和政策水平，還要熟悉政法機關(guān)的業(yè)務(wù)工作。這是黨委政法委業(yè)務(wù)干部多從政法機關(guān)優(yōu)秀干部中選調(diào)的重要原因，也是地方政法委書記多從公安局長中產(chǎn)生的知識論依據(jù)。從長遠來看，黨委政法委干部的專業(yè)化、職業(yè)化，應(yīng)走政法精英化之路。

　　第三，集體決策。黨委政法委在歸口領(lǐng)導(dǎo)上的一個特殊方面，在于其領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的人員構(gòu)成和運行方式。從其名稱看，黨委政法委和其他黨委職能部門的重要區(qū)別，是稱作“委員會”，而不是稱作“部”。這一名稱實際上反映了黨委政法委的特殊性。黨委政法委的委員主要由各政法機關(guān)主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成，而且公檢法“三長”在行政級別上同黨委政法委書記平級。由全體委員出席的全體會議是黨委政法委的最高議事決策機制，負(fù)責(zé)審議研究政法工作重要文件和重大事項。黨委政法委的這種獨特運行機制，使之成為政法機關(guān)之間平等對話協(xié)商的制度化平臺，成為凝聚并上傳政法機關(guān)集體共識的制度化管道。

　　（三）法治化領(lǐng)導(dǎo)

　　這是界定黨管政法之方式的規(guī)范性原理。經(jīng)過近百年艱難曲折的探索，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立了治黨治國的法治化模式，即依據(jù)國家法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。這一法治化模式的法理基礎(chǔ)在于，國家法律是對包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有政治和社會主體的行為的普遍性調(diào)整（第一次調(diào)整），是中國共產(chǎn)黨治國理政的根本遵循；黨內(nèi)法規(guī)是在國家法律的基礎(chǔ)上，對中國共產(chǎn)黨黨組織和黨員的行為的特殊性調(diào)整（第二次調(diào)整），是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的根本遵循。執(zhí)政黨對政法工作的法治化領(lǐng)導(dǎo)，首先要依據(jù)國家法律，其次要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)。

　　堅持憲法至上、黨章為本，是法治化領(lǐng)導(dǎo)的核心原則。盡管憲法和黨章均未使用“政法”范疇，但它們以互相區(qū)別、彼此呼應(yīng)、相互補充的方式，確立了黨管政法的總依據(jù)和總遵循。其中，憲法是黨管政法的前提性、底線性規(guī)范。這體現(xiàn)為，憲法關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)定，構(gòu)成了黨管政法的憲制性基礎(chǔ)和合法性來源；憲法關(guān)于行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，法院檢察院依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)，法檢公三機關(guān)在刑事訴訟中分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約等規(guī)定，構(gòu)成了黨管政法必須遵循的底線性規(guī)范。黨章是黨管政法的框架性、本原性規(guī)范。這體現(xiàn)為，黨章關(guān)于黨的根本制度、組織體系和體制機制的規(guī)定，是黨管政法的領(lǐng)導(dǎo)模式和框架結(jié)構(gòu)設(shè)計的直接依據(jù)；黨章關(guān)于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持總體國家安全觀，嚴(yán)格區(qū)分和正確處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾這兩類不同性質(zhì)的矛盾，加強社會治安綜合治理等規(guī)定，是黨管政法必須遵循的指導(dǎo)性原則。

　　作為國家工作范疇的政法工作，歷來是國家法治建設(shè)的重點領(lǐng)域，是國家法律法規(guī)密集度高的場域，目前已形成較為完備的法律體系。這主要包括：（1）政法機關(guān)組織法，包括法院、檢察院、公安機關(guān)等機關(guān)組織法律法規(guī)；（2）政法職業(yè)及相關(guān)主體法，包括規(guī)范法官、檢察官、人民警察、律師、人民陪審員等主體的法律；（3）訴訟與非訴訟糾紛解決法，包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、公證、仲裁、人民調(diào)解、司法鑒定等法律法規(guī)；（4）社會治理法，包括戶口登記、居民身份證、治安管理、道路交通管理、出入境管理、禁毒、槍支管理等法律法規(guī)；（5）國家安全法，包括總體國家安全、反間諜、反恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、國家情報等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)是政法機關(guān)依法履職的法律準(zhǔn)繩，也是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的基本遵循。

　　相對于國家法律而言，規(guī)范黨管政法工作的黨內(nèi)法規(guī)制度一直較為稀缺，這是過去有的地方黨管政法亂象產(chǎn)生的重要原因。2019年出臺的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，是政法領(lǐng)域第一部黨內(nèi)基本法規(guī)，為黨管政法工作立規(guī)矩、定方圓。該條例的一個重要貢獻，就是明確規(guī)定了從黨中央到地方黨委、黨委政法委、政法機關(guān)黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)，規(guī)定了請示報告、決策執(zhí)行、監(jiān)督制約、考評考核、督導(dǎo)檢查、問責(zé)追責(zé)等領(lǐng)導(dǎo)機制，構(gòu)建起了一種從外部領(lǐng)導(dǎo)到內(nèi)部執(zhí)政、從黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)到分層級分系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的全方位領(lǐng)導(dǎo)體制，有利于推動黨與政法機關(guān)關(guān)系向科學(xué)化、法治化轉(zhuǎn)變。不過，該條例具有很強的綱領(lǐng)性、原則性、概括性，仍需要制定一系列配套法規(guī)，使之轉(zhuǎn)化為程序化、精細化、可操作的制度，進而構(gòu)建起政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)制度體系，真正把領(lǐng)導(dǎo)權(quán)關(guān)進制度的籠子里。具體來說，一是健全領(lǐng)導(dǎo)主體制度。制定黨委政法委工作條例、政法機關(guān)黨組（黨委）工作條例等中央黨內(nèi)法規(guī)，進一步明確機構(gòu)設(shè)立、機構(gòu)職責(zé)、人員組成、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、決策與執(zhí)行程序等事項。二是健全領(lǐng)導(dǎo)行為制度。制定政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、綜治督導(dǎo)、政法干部管理等中央黨內(nèi)法規(guī)，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范化、程序化、透明化。三是健全防錯糾錯制度。針對黨管政法中的放任不管、越俎代庖、非法干預(yù)案件等問題，制定完善巡視督察、追責(zé)問責(zé)等中央黨內(nèi)法規(guī)，督促黨組織依法依規(guī)正確行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

結(jié)語
從知識論和方法論層面，可以對政法體制研究作出兩點并非結(jié)論性的簡要總結(jié)。第一，中國政法體制是中國共產(chǎn)黨將馬克思主義國家和法的思想、中國古典禮法傳統(tǒng)、西方現(xiàn)代法治經(jīng)驗創(chuàng)造性融合的產(chǎn)物。這一體制雖與西方法治體制共享了現(xiàn)代國家治理的一些普遍經(jīng)驗，但也在不少方面超越了西方法治體制，若簡單地援用西方法治話語體系來解釋它，無異于將其拖上“普羅克拉斯提斯之床”，看到的只會是其乖戾扭曲的形象。如何用一套既是中國自己的、又可與世界交流的法治話語體系來闡釋這一體制，揭示出其政治正當(dāng)性和實踐合理性，乃是中國法治學(xué)術(shù)研究的重要使命。第二，中國政法實踐不僅積累了一大批像“楓橋經(jīng)驗”一樣有用管用的本土治理經(jīng)驗，而且生產(chǎn)出了一整套具有自我描述、自我證成、自我規(guī)范功能的本土法治話語。但是，這些本土