【裁判要旨】

　【裁判文書】

　　中華人民共和國(guó)最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　本院認(rèn)為：

　　一、關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償義務(wù)主體的確定問題

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實(shí)施，按具體建設(shè)項(xiàng)目分別供地?！渡虾Ｊ姓魇占w土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第五條規(guī)定，區(qū)(縣)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的征地房屋補(bǔ)償工作。區(qū)(縣)土地管理部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的征地房屋補(bǔ)償工作。區(qū)(縣)土地管理部門下屬的征地事務(wù)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施征地房屋補(bǔ)償工作。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《征收土地公告辦法》第十四條第二款規(guī)定，未依法進(jìn)行征地補(bǔ)償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)?！渡虾Ｊ姓魇占w土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第二十六條規(guī)定，宅基地使用人或者房屋所有人已經(jīng)依法得到補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受補(bǔ)償，且拒不交出土地的，由區(qū)(縣)土地管理部門責(zé)令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。區(qū)(縣)土地管理部門作出責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)出具行政決定書。宅基地使用人或者房屋所有人在責(zé)令交出土地的決定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)拒不搬遷的，由區(qū)(縣)土地管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　依照上述法律規(guī)范規(guī)定，現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫?市、縣人民政府及土地管理部門是代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄖ黧w?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府征地批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議時(shí)，另行以自己名義依法作出補(bǔ)償決定;但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補(bǔ)償安置義務(wù)的理由。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府代表國(guó)家組織實(shí)施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平合理補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。

　　考慮到征收與補(bǔ)償程序的多階段性、組織實(shí)施形式的多樣性以及地方人民政府與其組成部門分工合作的統(tǒng)一性，并考慮集體土地征收行政效能等因素，市、縣人民政府可以規(guī)范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，甚至委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等主體參與征收與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。但不能認(rèn)為此類主體因此即成為了補(bǔ)償安置的法定義務(wù)主體，也不能認(rèn)為其實(shí)際取得了獨(dú)立實(shí)施補(bǔ)償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為市、縣人民政府即因此免除了法定的補(bǔ)償安置義務(wù);而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的解釋》第二十條第三款規(guī)定精神，將此類主體視為接受市、縣人民政府等委托從事具體的補(bǔ)償安置事宜。即使在集體土地征收實(shí)踐中，與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的主體多元，既包括市、縣人民政府、土地管理部門，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)甚至項(xiàng)目指揮部等臨時(shí)性征收實(shí)施單位，基于合同相對(duì)性和支持協(xié)商對(duì)話原則，應(yīng)當(dāng)支持市、縣人民政府對(duì)其他主體簽訂的補(bǔ)償協(xié)議效力的認(rèn)可;但仍需堅(jiān)持在未能與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門應(yīng)以書面形式作出補(bǔ)償安置決定等，履行補(bǔ)償安置義務(wù)。總之，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補(bǔ)償安置問題無法通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補(bǔ)償決定，又無生效裁判對(duì)補(bǔ)償安置問題進(jìn)行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請(qǐng)求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)，要求依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的補(bǔ)償安置等決定。依法發(fā)布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為為由，而否定其應(yīng)依法進(jìn)行補(bǔ)償安置的義務(wù);即使認(rèn)為被征收人補(bǔ)償安置訴求“要價(jià)過高”，依法無法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時(shí)作出書面的補(bǔ)償決定，并依法告知救濟(jì)途徑;而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，或者以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變?cè)斐砂仓脝栴}長(zhǎng)期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補(bǔ)償安置義務(wù)主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

　　二、關(guān)于未取得房屋所有權(quán)證但長(zhǎng)期實(shí)際使用房屋的權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)問題

　　本案中，上海蝶球開發(fā)部與塘灣村委會(huì)于2000年4月簽訂協(xié)議，由上海蝶球開發(fā)部自塘灣村委會(huì)處受讓1.32畝集體建設(shè)用地使用權(quán)、兩幢樓房及附屬設(shè)施等地上建筑物產(chǎn)權(quán)，并約定由塘灣村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理房地產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。上海蝶球開發(fā)部與塘灣村委會(huì)、申閔公司還分別于2002年、2004年及2005年簽訂相關(guān)協(xié)議，就增加的集體土地使用權(quán)及相應(yīng)費(fèi)用作出約定，還約定塘灣村委會(huì)及申閔公司均認(rèn)可上海蝶球開發(fā)部擁有對(duì)涉案房屋和土地相當(dāng)于產(chǎn)權(quán)證書的相應(yīng)物權(quán)。上述協(xié)議是否合法有效，直接影響上海蝶球開發(fā)部能否成為適格的被征收人，同時(shí)影響其是否享有補(bǔ)償安置的請(qǐng)求權(quán)。

　　首先，根據(jù)原上?？h人民政府1990年12月27日核發(fā)的《上海縣土地使用權(quán)申請(qǐng)登記表》記載，本案協(xié)議轉(zhuǎn)讓的是塘灣村委會(huì)所屬的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上已經(jīng)建成的不動(dòng)產(chǎn)，而非宅基地和耕地，因此并不違反《中華人民共和國(guó)土地管理法》相關(guān)禁止性規(guī)定。其次，結(jié)合上海蝶球開發(fā)部與塘灣村委會(huì)、申閔公司續(xù)簽的系列協(xié)議、上海市閔行區(qū)相關(guān)部門對(duì)申閔公司未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地建造上海蝶球閥門廠作出處罰決定后批準(zhǔn)補(bǔ)辦土地使用手續(xù)并核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書等情形，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條、第十一條規(guī)定，涉案協(xié)議所轉(zhuǎn)讓的土地已經(jīng)取得建設(shè)用地使用權(quán)。再次，涉案的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。由此可見，我國(guó)法律允許集體建設(shè)用地在特定的情況下可以依法轉(zhuǎn)移。最后，涉案集體土地轉(zhuǎn)讓符合改革方向。參照2010年上海市《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見》第六條規(guī)定，凡符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，原則上均可流轉(zhuǎn)。第七條規(guī)定，依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

　　綜合上述法律、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件等規(guī)定可知，涉案不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議以及之后簽訂的相關(guān)協(xié)議并不違法，轉(zhuǎn)讓協(xié)議合法有效。上海蝶球開發(fā)部未按約定取得建設(shè)用地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，系塘灣村委會(huì)未及時(shí)履行協(xié)議約定所致。雙方在系列協(xié)議中均約定由塘灣村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理房地產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，塘灣村委會(huì)在約定中認(rèn)可上海蝶球開發(fā)部擁有對(duì)涉案房屋和土地的全部權(quán)利，如遇拆遷，塘灣村委會(huì)負(fù)責(zé)上海蝶球開發(fā)部享受全部的政策性拆遷費(fèi)。因此，由于案涉房地產(chǎn)長(zhǎng)期以來一直由上海蝶球開發(fā)部實(shí)際占有、使用并經(jīng)許可自建了部分房屋，相關(guān)轉(zhuǎn)讓協(xié)議等也已經(jīng)明確約定其擁有全部權(quán)利，因而上海蝶球開發(fā)部是適格的被征收人和補(bǔ)償安置對(duì)象。

　　事實(shí)上，相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)上海蝶球開發(fā)部作為被征收人的身份原本并無異議。閔行區(qū)政府于2011年12月21日發(fā)布《征收土地方案公告》后，塘灣村委會(huì)、申閔公司向上海蝶球閥門廠發(fā)出《通知》，告知上海蝶球開發(fā)部需整體拆遷。2012年4月，閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)規(guī)劃辦亦對(duì)上海蝶球開發(fā)部廠房的有證(有效)面積作出書面認(rèn)定。2012年5月，閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)動(dòng)遷辦還認(rèn)定上海蝶球開發(fā)部作為被補(bǔ)償單位的補(bǔ)償金額為6214969元?？梢姡景刚魇罩黧w明知被征收建設(shè)用地和房屋的權(quán)利人為上海蝶球開發(fā)部，并出具了面積認(rèn)定書且就補(bǔ)償金額進(jìn)行協(xié)商，后僅因協(xié)商未果，轉(zhuǎn)而以塘灣村委會(huì)和申閔公司作為被補(bǔ)償主體，并繼而簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議。而此協(xié)議約定補(bǔ)償?shù)姆课?、設(shè)備與停產(chǎn)停業(yè)損失，均系上海蝶球開發(fā)部的合法權(quán)益。故上海蝶球開發(fā)部有權(quán)利主張其應(yīng)得到相應(yīng)的征收補(bǔ)償，具有提起要求閔行區(qū)政府履行補(bǔ)償安置職責(zé)之訴的原告主體資格。

　　三、關(guān)于上海蝶球開發(fā)部是通過民事訴訟還是行政訴訟主張補(bǔ)償安置權(quán)益問題

　　上海蝶球開發(fā)部是通過民事訴訟還是行政訴訟，更有利于維護(hù)權(quán)益，亦是本案處理方式的主要考量因素。如僅起訴塘灣村委會(huì)、申閔公司返還補(bǔ)償款項(xiàng)，必然受限于只能取得前述補(bǔ)償安置協(xié)議已經(jīng)確定的補(bǔ)償安置權(quán)益;如主張?zhí)翞炒逦瘯?huì)、申閔公司與閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)開發(fā)辦因無權(quán)處分而簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議無效，仍無法直接、一次性解決補(bǔ)償安置糾紛。而且，上海蝶球開發(fā)部先后提起過多起民事訴訟、行政訴訟，補(bǔ)償安置問題至今未得到解決。因此，在雙方既不能通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補(bǔ)償決定，又無生效裁判對(duì)補(bǔ)償安置問題進(jìn)行過裁判的前提下，通過請(qǐng)求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門履行補(bǔ)償安置職責(zé)的方式，由閔行區(qū)政府及其指定的土地管理部門承擔(dān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)，既有利于明確農(nóng)村集體土地征收中有且僅有政府才是補(bǔ)償義務(wù)主體，還有利于強(qiáng)化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)(縣)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)配合和具體實(shí)施補(bǔ)償安置工作的監(jiān)督職責(zé)。

　　綜上，上海蝶球開發(fā)部已經(jīng)提供初步證據(jù)證明房屋系在閔行區(qū)政府組織實(shí)施征收過程中被拆除，而閔行區(qū)政府及閔行區(qū)土地管理部門也分別系《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》第五條第一、二款所規(guī)定的負(fù)責(zé)征地房屋補(bǔ)償工作主體和組織實(shí)施征地房屋補(bǔ)償工作主體，其訴請(qǐng)閔行區(qū)政府履行補(bǔ)償安置職責(zé)，符合登記立案條件。一、二審法院認(rèn)為尚無生效裁判和證據(jù)可以證明閔行區(qū)政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，從而并非補(bǔ)償安置義務(wù)主體的認(rèn)定，系對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》確立的集體土地征收與補(bǔ)償制度的錯(cuò)誤理解，屬于適用法律錯(cuò)誤。在既無補(bǔ)償安置協(xié)議，也無包含補(bǔ)償內(nèi)容的決定，又無生效裁判解決補(bǔ)償問題的情形下，閔行區(qū)政府及閔行區(qū)土地管理部門即使未實(shí)際參與組織、指揮或者委托強(qiáng)制拆除，可以不承擔(dān)強(qiáng)制拆除的法律責(zé)任，但并不能否定其因代表國(guó)家征收而形成的對(duì)被征收人合法房屋補(bǔ)償安置之法定職責(zé)，也不能否認(rèn)閔行區(qū)政府或閔行區(qū)土地管理部門具有依法作出包含補(bǔ)償安置內(nèi)容的決定之法定義務(wù)。上海蝶球閥門技術(shù)開發(fā)部的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　一、本案由本院提審;

　　二、提審期間，中止原裁定的執(zhí)行。

　　審判長(zhǎng)　　耿寶建

　　審判員　　王曉濱

　　審判員　　白雅麗

　　二〇一八年六月二十八日

　　書記員　　于　露

　　來源：網(wǎng)絡(luò)