【裁判要點(diǎn)】

房屋征收決定是征收補(bǔ)償決定的前置程序。市、縣人民政府實(shí)施國有土地上房屋征收，必須先擬制征收補(bǔ)償方案，作出征收決定，之后才能根據(jù)征收決定及征收補(bǔ)償方案依法對被征收人作出征收補(bǔ)償決定。被征收人對征收補(bǔ)償決定提起訴訟，征收決定及其附屬的征收補(bǔ)償方案是審查征收補(bǔ)償決定是否合法的核心證據(jù)。如果征收決定或征收補(bǔ)償方案存在重大明顯違法，失去證明效力，或者市、縣人民政府根本未作出征收決定或征收補(bǔ)償方案，直接作出征收補(bǔ)償決定，被訴征收補(bǔ)償決定的合法性均是缺乏合法依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收補(bǔ)償決定主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。

【案例索引】最高人民法院（2015）行監(jiān)字第1272號行政裁定     

【案由】房屋征收補(bǔ)償決定

【當(dāng)事人】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）夏明浩。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）鄭秀新。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）大石橋市人民政府。住所地：遼寧省大石橋市人民大街5號。

法定代表人趙龍，市長。

【訴訟由來】

再審申請人夏明浩、鄭秀新因訴被申請人大石橋市人民政府（以下簡稱大石橋市政府）房屋征收補(bǔ)償決定一案，不服遼寧省高級人民法院于2015年4月16日作出的（2015）遼行終字第00084號行政判決，向本院申請?jiān)賹彛驹河?015年8月17日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查，并于2015年10月30日組織各方當(dāng)事人詢問，再審申請人鄭秀新及其委托代理人張麗春、王鑫，被申請人大石橋市政府的委托代理人魯峰、張曉晶，到庭參加了詢問。本案現(xiàn)已審查終結(jié)。

【一審】

大石橋市政府?dāng)M對和諧廣場東地塊實(shí)施房屋征收。夏明浩、鄭秀新從夏明杰手中購買的房屋在征收范圍內(nèi)，占地土地面積466.5平方米，其中，有房照房屋一處，登記在劉義良名下、建筑面積為153.97平方米；無照房屋兩處，建筑面積分別為47.73平方米和18平方米。2013年7月10日，大石橋市政府組織被征收人召開聽證會，對擬定的《和諧廣場東舊城區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》進(jìn)行論證，并在會議上公示了征收補(bǔ)償方案。同時，會議上還向被征收人提出了可供選擇的評估機(jī)構(gòu)，有十名被征收人代表簽字，協(xié)商選定評估機(jī)構(gòu)為營口惠信房地產(chǎn)估價有限公司。會議上還向被征收人發(fā)放了《和諧廣場東舊城區(qū)改造項(xiàng)目擬選擇回遷房屋登記表》，夏明浩、鄭秀新沒有交回登記表。2013年9月9日，大石橋市政府作出《關(guān)于﹤和諧廣場東舊城區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案﹥征收意見和修改情況的公告》并公示，13日公布《和諧廣場東舊城區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案》，29日作出大政發(fā)征字（2013）第12號《征收決定》，并對被征收人房屋情況進(jìn)行公示。10月18日，營口惠信房地產(chǎn)估價有限公司就夏明浩、鄭秀新房屋作出評估報告，結(jié)論為：有照房屋、無照房屋、裝修、附屬物評估價值共計(jì)339431元。2014年3月3日，大石橋市政府作出大政補(bǔ)決字（2014）第081號《征收補(bǔ)償決定書》（以下簡稱81號征收補(bǔ)償決定），內(nèi)容如下：一、被征收人有權(quán)選擇貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的補(bǔ)償安置方式。二、被征收人如果選擇貨幣補(bǔ)償方式，則由征收部門一次性向被征收人（該房屋遺產(chǎn)繼承人）支付補(bǔ)償款386722元（后附貨幣補(bǔ)償明細(xì)）。三、被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋為期房?；剡w安置用房建筑面積73.92平方米、85.6平方米（以房屋竣工測繪建筑面積為準(zhǔn)）；回遷地點(diǎn)：星河國寶；應(yīng)付被征收人差價款89393元（后附產(chǎn)權(quán)調(diào)換結(jié)算明細(xì)）。6月27日，大石橋市政府將81號征收補(bǔ)償決定送達(dá)給夏明浩、鄭秀新。兩人不服，提起本案行政訴訟。另查明：涉案土地原為集體土地，遼寧省人民政府于1997年4月24日作出遼政（1997）83號《關(guān)于調(diào)整大石橋市城市行政區(qū)劃的批復(fù)》（以下簡稱83號批復(fù)），將包括涉案房屋所在位置的集體土地整建制劃入城區(qū)，征為國有。還查明，2015年11月5日，大石橋市政府作出大政補(bǔ)決字（2015）第007號征收補(bǔ)償決定（以下簡稱7號補(bǔ)充征收補(bǔ)償決定），對夏明浩、鄭秀新補(bǔ)充補(bǔ)償養(yǎng)狗經(jīng)營性損失12600元、補(bǔ)助金21096元。

一審判決認(rèn)為，大石橋市政府委托營口惠信房地產(chǎn)估價有限公司對夏明浩、鄭秀新房屋與其他財(cái)產(chǎn)情況的調(diào)查符合事實(shí)，應(yīng)予認(rèn)定。評估價格并不明顯低于同類房地產(chǎn)價格，夏明浩、鄭秀新提出房屋評估價低的理由不能成立。征收補(bǔ)償決定中寫明補(bǔ)償方式、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等內(nèi)容，不存在漏項(xiàng)問題。大石橋市政府作出81號征收補(bǔ)償決定程序正當(dāng)，適用法律正確。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回夏明浩、鄭秀新的訴訟請求。

【二審】

二審判決認(rèn)為，大石橋市政府對外公布了征收補(bǔ)償方案和征收決定，夏明浩、鄭秀新沒有就該行為提起行政訴訟；在評估機(jī)構(gòu)的選擇上，大石橋市政府的房屋征收部門依法定程序選擇評估機(jī)構(gòu)，夏明浩、鄭秀新對評估報告亦未向房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核。在與夏明浩、鄭秀新多次協(xié)商無果的情況下，作出81號征收補(bǔ)償決定，符合法定程序。81號征收補(bǔ)償決定對貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換分別做了補(bǔ)償列項(xiàng)，補(bǔ)償項(xiàng)目全面，不存在漏項(xiàng)。夏明浩、鄭秀新認(rèn)為評估價格不合理，但其放棄復(fù)核程序，且不存在評估價格明顯低于征收公告之日類似房地產(chǎn)市場價格的情形。夏明浩、鄭秀新提出的征收行為違法問題，不屬于本案審查范圍，對此不予審查。二審期間，大石橋市政府房屋征收辦公室承諾對狗類經(jīng)營損失等給予補(bǔ)償。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

【再審理由和請求】

夏明浩、鄭秀新申請?jiān)賹彿Q：1、81號征收補(bǔ)償決定程序嚴(yán)重違法。涉案房屋所在土地是集體土地，應(yīng)當(dāng)對土地價值進(jìn)行補(bǔ)償，按照《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，確保被征地農(nóng)民居住水平和生活條件不降低。2、補(bǔ)償不公平，缺少重大事項(xiàng)的補(bǔ)償。二審期間，大石橋市政府承諾補(bǔ)償5萬元經(jīng)營損失，后又否認(rèn)該承諾，侵害夏明浩、鄭秀新的合法權(quán)益。3、一、二審未對征收行為的合法性予以審查，影響判決的公平性和正確性；征收中存在暴力強(qiáng)遷行為，造成的財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)予賠償。請求：撤銷一、二審行政判決，撤銷81號征收補(bǔ)償決定，賠償因強(qiáng)制拆遷造成的損失。

【被申請人辯稱】

大石橋市政府答辯稱：1、夏明浩、鄭秀新不是合法的房屋所有權(quán)人，沒有權(quán)利提起訴訟。2、81號征收補(bǔ)償決定嚴(yán)格依照法律規(guī)定，經(jīng)調(diào)查收集證據(jù)、查清被征收人合法財(cái)產(chǎn)、協(xié)商補(bǔ)償、報請批準(zhǔn)、審核決定、送達(dá)公告等，符合法定程序。3、涉案土地為國有土地，適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）正確。4、81號征收補(bǔ)償決定對補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、支付期限、搬遷費(fèi)、臨時安置費(fèi)或周轉(zhuǎn)用房、搬遷期限、過渡方式、過渡期限、停產(chǎn)停業(yè)損失等事項(xiàng)均已作出決定，內(nèi)容合法。5、夏明浩、鄭秀新沒有對征收決定提出訴訟，在本案中對征收決定提出異議，沒有法律依據(jù)。6、涉案地塊被征收人一共190余戶，除夏明浩一戶拒絕協(xié)商簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議外，全部簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議并搬遷完畢。請求：駁回夏明浩、鄭秀新的再審申請。

【再審裁判理由和結(jié)果】

本院經(jīng)審查認(rèn)為，大石橋市政府依照法定程序，根據(jù)評估結(jié)果及征收補(bǔ)償方案，依法對夏明浩、鄭秀新作出被訴81號征收補(bǔ)償決定，主要事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序。二審判決在大石橋市政府就81號征收補(bǔ)償決定遺漏的經(jīng)營性損失補(bǔ)償作出承諾的情況下，判決駁回上訴維持一審駁回夏明浩、鄭秀新訴訟請求的結(jié)果，并無不當(dāng)。夏明浩、鄭秀新的再審申請理由不能成立。

一、關(guān)于81號征收補(bǔ)償決定程序是否違法問題

《征補(bǔ)條例》第一條規(guī)定，為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。也就是說，只有對國有土地上房屋實(shí)施征收，才可以適用《征補(bǔ)條例》程序進(jìn)行征收補(bǔ)償，集體土地上的房屋征收補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)集體土地征收的程序進(jìn)行征收補(bǔ)償。本案中，83號批復(fù)已將本案房屋所在區(qū)域的土地劃入城區(qū)，征為國有，2013年大石橋市政府實(shí)施征收補(bǔ)償時，涉案土地已經(jīng)屬國有土地。夏明浩、鄭秀新主張其房屋所在土地是集體土地，與事實(shí)不符。同時，法釋（2011）20號《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補(bǔ)償費(fèi)。即便夏明浩、鄭秀新被征收的房屋屬原集體土地上建設(shè)的房屋，根據(jù)上述司法解釋規(guī)定，1997年涉案土地被征為國有，2013年實(shí)施房屋征收，在征收區(qū)域已經(jīng)納入城市規(guī)劃區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的情況下，大石橋市政府按照《征補(bǔ)條例》的規(guī)定予以征收補(bǔ)償，更有利于被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，于法有據(jù)，不存在違反法定程序的問題。夏明浩、鄭秀新以此為由申請?jiān)賹?，理由不能成立?/p>

二、關(guān)于補(bǔ)償是否公平問題

《征補(bǔ)條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定?！薄皩υu估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定?！北景钢校勒辗梢?guī)定程序選定的營口惠信房地產(chǎn)估價有限公司對涉案房屋作出評估，夏明浩、鄭秀新對該評估報告結(jié)論不服，未依法向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估，沒有證據(jù)證明該評估報告對涉案房屋的價值評估程序違法或者評估結(jié)果明顯不當(dāng)。81號征收補(bǔ)償決定，依照《征補(bǔ)條例》第二條、第十七條、第二十一條、第二十六條、第二十八條規(guī)定，充分保障了被征收人的貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的選擇權(quán)，對有照房屋及依照征收補(bǔ)償方案每平方米的增加補(bǔ)償、無照房屋、裝修及附屬物，水電表、電話、有線電視、搬家費(fèi)、臨時安置費(fèi)、回遷增加的面積等，逐項(xiàng)予以補(bǔ)償安置，補(bǔ)償內(nèi)容公正合法，夏明浩、鄭秀新主張81號征收補(bǔ)償決定不公平，沒有提供相應(yīng)的證據(jù)予以證明，本院不予支持。至于夏明浩、鄭秀新提出的補(bǔ)償漏項(xiàng)問題，由于夏明浩、鄭秀新被征收的房屋取得合法經(jīng)營手續(xù)，依法用于養(yǎng)狗經(jīng)營活動，根據(jù)《征補(bǔ)條例》第十八條規(guī)定“因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償”屬于依法應(yīng)予補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)的規(guī)定，81號征收補(bǔ)償決定未對其經(jīng)營性損失予以補(bǔ)償，屬于遺漏補(bǔ)償事項(xiàng)，依法應(yīng)予糾正。但是，鑒于對該遺漏部分，二審中大石橋市政府作出承諾，并在本院審查過程中已經(jīng)作出7號補(bǔ)充征收補(bǔ)償決定給予補(bǔ)償，以此為由撤銷81號征收補(bǔ)償決定亦無實(shí)際意義。夏明浩、鄭秀新如果認(rèn)為7號補(bǔ)充征收補(bǔ)償決定補(bǔ)償不到位，可以依法另行提起行政訴訟，以此為由申請?jiān)賹?，本院不予支持?/p>

三、關(guān)于對征收決定及暴力強(qiáng)拆損失賠償?shù)膶彶閱栴}

根據(jù)《征補(bǔ)條例》的規(guī)定，房屋征收決定是征收補(bǔ)償決定的前置程序。市、縣人民政府實(shí)施國有土地上房屋征收，必須先擬制征收補(bǔ)償方案，作出征收決定，之后才能根據(jù)征收決定及征收補(bǔ)償方案依法對被征收人作出征收補(bǔ)償決定。被征收人對征收補(bǔ)償決定提起訴訟，征收決定及其附屬的征收補(bǔ)償方案是審查征收補(bǔ)償決定是否合法的核心證據(jù)。如果征收決定或征收補(bǔ)償方案存在重大明顯違法，失去證明效力，或者市、縣人民政府根本未作出征收決定或征收補(bǔ)償方案，直接作出征收補(bǔ)償決定，被訴征收補(bǔ)償決定的合法性均是缺乏合法依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定征收補(bǔ)償決定主要事實(shí)不清，證據(jù)不足，依法應(yīng)予撤銷。鑒于此，本院認(rèn)為，人民法院審查征收補(bǔ)償決定合法性時，應(yīng)當(dāng)將征收決定及征收補(bǔ)償方案作為被訴行政行為的主要證據(jù)和依據(jù)進(jìn)行審查，如果征收決定及征收補(bǔ)償方案存在重大明顯違法，應(yīng)當(dāng)排除其證明效力。就本案而言，二審判決認(rèn)為征收行為不屬于本案審查范圍，確有不妥。但是，夏明浩、鄭秀新認(rèn)為征收行為違法，并未提供充分證據(jù)證明征收決定、征收補(bǔ)償方案存在重大明顯違法，以此為由申請?jiān)賹彛碛刹荒艹闪?。夏明浩、鄭秀新還主張，本案征收過程中存在暴力強(qiáng)遷行為，造成其財(cái)產(chǎn)損失應(yīng)予賠償。本院認(rèn)為，征收過程中的強(qiáng)制拆除行為與征收補(bǔ)償決定系兩個完全不同的行政行為，不屬于本案的審查范圍，一、二審不予審理并無不當(dāng)。

綜上，夏明浩、鄭秀新的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)、第（四）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回夏明浩、鄭秀新的再審申請。

【合議庭成員】虞政平  蘇戈  郭修江