警察權(quán)是以保障國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人安全為目標(biāo)，以威脅性暴力為后盾的國(guó)家權(quán)力。警察權(quán)的即時(shí)行使暴力的權(quán)力與能力以及警察權(quán)寬泛活動(dòng)空間，使得警察權(quán)堪稱是對(duì)公民權(quán)利最具威脅性的國(guó)家權(quán)力。如何規(guī)制警察權(quán)使其服務(wù)于憲法所確立的人權(quán)保障目標(biāo)是推進(jìn)警察法治的核心任務(wù)。由于立法分散、授權(quán)寬泛加上警察權(quán)本身的暴力性與擴(kuò)張性，現(xiàn)行的法律規(guī)制體系急需引入憲法的視角，對(duì)整個(gè)警察法治體系進(jìn)行合憲性控制。所謂警察權(quán)的合憲性控制就是以憲法確立的價(jià)值體系和規(guī)范體系為標(biāo)準(zhǔn)，審視警察權(quán)的配置與運(yùn)行過(guò)程，實(shí)現(xiàn)憲法精神、原則和規(guī)范在警察法領(lǐng)域的貫徹實(shí)施。警察權(quán)合憲性控制體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是在警察權(quán)配置過(guò)程中，以法律保留原則為審查基準(zhǔn)、以合憲性解釋為審查方法將警察權(quán)控制在憲法范圍內(nèi);二是在警察權(quán)的行使過(guò)程中，以人權(quán)保障原則控制警察權(quán)行使的目的、以比例原則審查警察權(quán)行使的手段、以正當(dāng)程序原則審查警察權(quán)行使程序。

　　關(guān)鍵詞：警察權(quán) 合憲性控制 警察法治 警察法

　　警察權(quán)是一種以維護(hù)國(guó)家安全、維持社會(huì)秩序、保障公民權(quán)利與自由為目標(biāo)，以預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)為內(nèi)容，以直接的暴力手段為后盾的國(guó)家權(quán)力。警察權(quán)最為突出的特點(diǎn)在于，警察權(quán)是與民眾日常生活最為貼近的并能夠直接行使暴力的國(guó)家權(quán)力。這就使得人們對(duì)于警察權(quán)懷有十分復(fù)雜的情感，一方面，社會(huì)的正常秩序、公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)十分依賴警察權(quán)的高效行使，但另一方面，一旦警察權(quán)稍有逾越即可侵入普通民眾的私人生活，侵犯公民的權(quán)利和自由。警察權(quán)最為集中地體現(xiàn)了公民對(duì)于國(guó)家權(quán)力既依賴又防范的矛盾心理，如何有效規(guī)制警察權(quán)力實(shí)現(xiàn)警察法治是法治國(guó)家建設(shè)的重中之重。

　　我國(guó)的警察法治建設(shè)自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，警察法律體系逐步健全，警察制度體系建立并不斷完善，警察隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和法治素質(zhì)也穩(wěn)步提升。但是，警察法治的進(jìn)步并沒(méi)有跟上人們的期望，一次又一次的警察暴力執(zhí)法案件凸顯出警察權(quán)的治理仍舊任重道遠(yuǎn)。從2003年廣州“孫志剛”事件，到2009年發(fā)生于云南晉寧縣看守所內(nèi)的“躲貓貓”事件，再到2014年發(fā)生于山西太原的“警察打死討薪女農(nóng)民工”事件，再到2016年發(fā)生于北京昌平區(qū)的“雷洋”事件，在警察執(zhí)法活動(dòng)中屢屢發(fā)生震驚全國(guó)的公民死亡事件，再加上警察在城市管理、拆遷和群體性事件中的暴力執(zhí)法行為，混亂無(wú)序的警察法治現(xiàn)狀不僅嚴(yán)重危害了公民的合法權(quán)益，并導(dǎo)致警察公信力始終處于較低水平，孕育了新的不安定因素。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，必須將警察法治擺在突出位置，利用憲法和法律馴化警察權(quán)，使之最大程度地服務(wù)于國(guó)家建設(shè)和人權(quán)保障。

　　警察權(quán)有效治理離不開(kāi)警察權(quán)的理論研究，理論研究的滯后也是警察權(quán)沒(méi)有得到合法有效規(guī)制的重要原因。當(dāng)前我國(guó)的警察法學(xué)正處于起步階段，警察權(quán)的基本理論體系尚未建立。傳統(tǒng)的行政法研究沒(méi)有意識(shí)到警察權(quán)與一般行政權(quán)的不同，只能從一般行政權(quán)的視角予以規(guī)制。本文試圖從憲法學(xué)的角度探尋警察權(quán)的源頭，分析警察權(quán)作為一種直接以國(guó)家暴力為后盾的國(guó)家權(quán)力的特殊性，并結(jié)合時(shí)下的警察權(quán)案例探尋對(duì)其進(jìn)行合憲性控制的可能途徑。

　　一、警察權(quán)的憲法地位

　　警察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力分化的結(jié)果，享有直接行使國(guó)家暴力的權(quán)力與能力。正是基于警察權(quán)的即時(shí)暴力特征，各國(guó)憲法往往以否定性的姿態(tài)對(duì)警察權(quán)進(jìn)行了限制性的規(guī)定。在我國(guó)憲法的規(guī)定中，警察權(quán)由行政警察權(quán)、刑事警察權(quán)和軍事警察權(quán)構(gòu)成，并負(fù)有尊重和保障人權(quán)的憲法義務(wù)。

　　(一)警察權(quán)的概念、性質(zhì)與特征

　　現(xiàn)代國(guó)家的警察權(quán)是國(guó)家權(quán)力分化的產(chǎn)物，原初性的國(guó)家權(quán)力因社會(huì)分工的需要以及在各種分權(quán)理念的指導(dǎo)下分化為各項(xiàng)由專門機(jī)關(guān)行使、有特定權(quán)力范圍以及行使程序的國(guó)家權(quán)力。警察權(quán)即從國(guó)家的軍事區(qū)權(quán)和內(nèi)政權(quán)中分化出來(lái)，成為一種擁有直接的國(guó)家暴力手段的國(guó)家權(quán)力。在世界各國(guó)的法律制度中，一般將警察權(quán)歸入行政權(quán)的名下，是一種特殊的行政權(quán)力。但是，警察權(quán)與其他行政權(quán)不同的一點(diǎn)是，警察權(quán)擁有直接行使合法暴力的權(quán)力與能力。正如美國(guó)學(xué)者對(duì)警察的定義，“警察的意義并不在于做什么，而在于如何做。警務(wù)是通過(guò)威脅性暴力完成的?！比藗冎栽谟龅嚼щy時(shí)報(bào)警求助，就是因?yàn)榫煜碛惺褂帽┝鉀Q問(wèn)題的權(quán)力。警察權(quán)區(qū)別于其他國(guó)家權(quán)力類型的根本特征即在于警察權(quán)具有的“即時(shí)暴力性”。

　　如同其他行政活動(dòng)一樣，警察權(quán)的行使必須遵守依法行政原則，即在限制公民權(quán)利和自由時(shí)必須有明確的法律依據(jù)，且不能超出實(shí)際需要的限度。并且，從理論上來(lái)說(shuō)，“警察權(quán)的強(qiáng)權(quán)性與侵益性遠(yuǎn)勝于一般的行政權(quán)，因此對(duì)警察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)課以較一般行政權(quán)更為嚴(yán)格的條件限制?！钡珜?shí)際上，由于警察權(quán)的特殊性，法律制度往往難以對(duì)警察權(quán)給予更為嚴(yán)格的限制，甚至在一定程度上，警察權(quán)的裁量空間還遠(yuǎn)大于一般行政權(quán)。日本警察學(xué)專家田村正博精準(zhǔn)的歸納了警察權(quán)的特殊性：

　　(1)在國(guó)民身邊，日常性地行使職權(quán);

　　(2)具有行使職權(quán)的態(tài)姿，具備組織性的執(zhí)行力;

　　(3)可以對(duì)對(duì)方的身體訴諸武力(不僅法律權(quán)限得到認(rèn)同，而且具備能夠?qū)嶋H行使武力的實(shí)力);

　　(4)有時(shí)會(huì)給對(duì)方造成像使用武器那樣的嚴(yán)重且不可恢復(fù)的不利影響(如果是金錢方面的問(wèn)題，尚可以依靠賠償來(lái)挽回，但是如果因違法使用武器給對(duì)方的身體造成殘疾，那是無(wú)法挽回的);

　　(5)無(wú)法保障事先辦理手續(xù)的權(quán)利(不能適用行政程序法所規(guī)定的事先告知和給予提供證據(jù)的機(jī)會(huì)的做法);

　　(6)必須根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的狀況作出判斷，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)定也尚不清晰的情況(如法律條文中所使用的“有相當(dāng)?shù)睦碛伞啊?、“不得已”、“作出有必要的合理判斷的限度”等字?;

　　(7)行使法律權(quán)限的主體為各個(gè)不同的警察職員，允許在不經(jīng)過(guò)組織研究的情況下行使職權(quán)(在需要迅速做出判斷和果斷采取行動(dòng)的情況下，可以不等待上司的指揮)。

　　正是因?yàn)榫鞕?quán)的上述特征，導(dǎo)致警察權(quán)一直是人們害怕和防范的對(duì)象。西方國(guó)家經(jīng)歷了警察國(guó)的暴虐，才在步入自由法治國(guó)之后對(duì)警察權(quán)的行使嚴(yán)加防范，但在由自由法治國(guó)向社會(huì)法治國(guó)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，警察的任務(wù)和職權(quán)不斷擴(kuò)大，警察權(quán)早已不早是消極意義上的排除非法侵害的權(quán)力，在很大意義上已經(jīng)成為一種公共服務(wù)權(quán)。對(duì)此，國(guó)內(nèi)警察學(xué)學(xué)者總結(jié)道，警察權(quán)的范圍經(jīng)歷了由寬變窄再又窄變寬的“沙漏型”的變化過(guò)程。最為顯著的變化是警察權(quán)由最初的執(zhí)行法律拓展到現(xiàn)在的提供社會(huì)服務(wù)。當(dāng)代國(guó)外警察學(xué)將現(xiàn)代警察權(quán)界定為三項(xiàng)基本職能：執(zhí)行法律、解決爭(zhēng)端和提供服務(wù)。執(zhí)行法律是警察最為原始也是最為基本的職能，但現(xiàn)在即使是在英美這些極其講究控權(quán)的西方國(guó)家，也認(rèn)為警察是一支重要的社會(huì)服務(wù)力量。如英國(guó)警察科學(xué)界認(rèn)為，“警察應(yīng)是24小時(shí)、全天候的、高度流通的社會(huì)服務(wù)力量。其中包括許多社會(huì)福利性的工作，這些工作貫穿公民生老病死的全部過(guò)程。”與執(zhí)行法律相比，警察的服務(wù)職能對(duì)警察工作的占有率更高。這是因?yàn)?，“警察隨叫隨到的特點(diǎn)，加上他們必要時(shí)可以使用暴力解決問(wèn)題的能力，使得警察成為解決各種難題的理想‘救助機(jī)構(gòu)’”。

　　在中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，積極政府的理念更為普遍而深入。警察權(quán)同樣被賦予了廣泛的服務(wù)職能?！度嗣窬旆ā返?1條以義務(wù)而不是職權(quán)的方式規(guī)定了“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助;對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助;對(duì)公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處?！辈⑶?，第二款還規(guī)定了“人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作?！痹跒槿嗣穹?wù)的政府理念之下，警察權(quán)作為與民眾生活聯(lián)系最為緊密的行政權(quán)力，對(duì)民眾生活的介入范圍和程度也最為深遠(yuǎn)。這樣的警察權(quán)理念及職能定位最終影響到警察權(quán)的配置及運(yùn)行。

　　(二)我國(guó)憲法中警察權(quán)的基本構(gòu)成

　　警察權(quán)的即時(shí)暴力性以及人們對(duì)警察權(quán)的防范心理，導(dǎo)致在各國(guó)公法中警察權(quán)成為被規(guī)制的對(duì)象。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在40個(gè)具有代表性的國(guó)家中，有17個(gè)直接規(guī)定了“警察”，即使是沒(méi)有規(guī)定“警察”的憲法，也規(guī)定了涉及到警察行政的內(nèi)容。在這些有警察規(guī)定的憲法中，絕大多數(shù)是在涉及公民基本權(quán)利的條款中對(duì)警察權(quán)的行使作出規(guī)定的，這也意味著警察權(quán)是作為憲法規(guī)制的對(duì)象出現(xiàn)在各國(guó)憲法文本之中的。

　　我國(guó)現(xiàn)行憲法雖未明確使用“警察”和“警察權(quán)”這樣的字眼，但這并不意味著我國(guó)憲法沒(méi)有涉及警察權(quán)的規(guī)定?，F(xiàn)行憲法第37條、第40條、第89條、第107條、第120條和第135條共六個(gè)條款使用了“公安”概念，而公安本身屬于警察的外延之下，1995年的《人民警察法》第2條明確了警察的范圍包括“公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。再加上公安機(jī)關(guān)的人民警察是警察的主力，在絕大部分情況下，警察與公安兩個(gè)詞可以互換。因此，我國(guó)憲法中對(duì)于公安的相關(guān)條款是警察權(quán)在現(xiàn)行憲法中的規(guī)范依據(jù)，現(xiàn)行憲法對(duì)公安的具體表述代表了憲法對(duì)警察權(quán)的基本定位。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的警察權(quán)主要由三部分構(gòu)成：

　　第一，行政警察權(quán)。行政警察權(quán)的憲法依據(jù)是《憲法》第89條和第107條將公安事務(wù)作為一項(xiàng)行政職權(quán)劃分給了國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府?！度嗣窬旆ā?、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)就警察行政的職權(quán)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，綜合這些法律法規(guī)的相關(guān)條款，我國(guó)的行政警察權(quán)主要包括：(1)治安管理權(quán);(2)交通管理權(quán);(3)消防管理權(quán);(4)危險(xiǎn)物品管理權(quán);(5)戶籍和出入境管理權(quán);(6)網(wǎng)絡(luò)安全管理權(quán);(7)集會(huì)、游行、示威管理權(quán);(8)行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán);(9)緊急警察行政權(quán)。

　　第二，刑事警察權(quán)。刑事警察權(quán)的憲法依據(jù)是《憲法》第135條規(guī)定的“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！痹摋l款賦予公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的權(quán)力。此外，《憲法》第37條第2款在規(guī)定公民的人身自由將逮捕執(zhí)行權(quán)專門賦予了公安機(jī)關(guān)，第40條在規(guī)定通信自由和通信秘密時(shí)，賦予了公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)基于國(guó)家安全和追查刑事犯罪的需要檢查公民通信的權(quán)力。這兩處也是《憲法》明確授予警察機(jī)關(guān)的憲法權(quán)力，具體的刑事警察權(quán)根據(jù)《人民警察法》和《刑事訴訟法》的具體規(guī)定，主要有：(1)刑事偵查權(quán)，包括預(yù)防、制止和偵查犯罪以及使用警械、武器等權(quán)力;(2)刑事強(qiáng)制權(quán)，包括拘留、搜查、監(jiān)視居住、逮捕或?qū)嵤┢渌麖?qiáng)制措施的權(quán)力。

　　第三，軍事警察權(quán)?！稇椃ā返?20條規(guī)定“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照國(guó)家的軍事制度和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)?！薄败娛轮贫取焙汀安筷?duì)”字眼意味著此處的公安絕不是一般意義上的警察，而是武裝警察部隊(duì)。允許民族自治地方組織公安部隊(duì)是我國(guó)建國(guó)以來(lái)一直堅(jiān)持的一項(xiàng)政策，1952年《民族區(qū)域自治綱要》和1954年《憲法》均規(guī)定了這一制度，其作用在于聯(lián)系少數(shù)民族地區(qū)群眾、維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟病㈧柟踢叿?。軍事警察?quán)往往由專門的人民武裝警察享有。根據(jù)《人民武裝警察法》的規(guī)定“人民武裝警察部隊(duì)是國(guó)家武裝力量的組成部分”，在領(lǐng)導(dǎo)體制上是由國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)共同領(lǐng)導(dǎo)，因而武裝警察部隊(duì)更接近軍事機(jī)構(gòu)，軍事警察權(quán)也類似于軍事權(quán)而不是一般行政權(quán)。軍事警察權(quán)的主要任務(wù)在于“擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)以及防衛(wèi)作戰(zhàn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、參加國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)等任務(wù)?！?/p>

　　在這三大類型的警察權(quán)之外，我國(guó)警察機(jī)關(guān)還負(fù)有極為廣泛的公共服務(wù)職權(quán)。《人民警察法》第3條在確立警察與人民關(guān)系時(shí)，明確了“全心全意為人民服務(wù)”的立法宗旨。第21條還以義務(wù)的形式規(guī)定了警察對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)安全或其他危難情形的救助義務(wù)、對(duì)公民提出的解決糾紛的幫助義務(wù)以及對(duì)公民報(bào)警案件的查處義務(wù)。該條款的規(guī)定實(shí)際上也確定了我國(guó)警察權(quán)與世界各國(guó)一樣，承擔(dān)了社會(huì)服務(wù)職能。由此可見(jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律法規(guī)所確立的警察法律體系之下，警察權(quán)的職權(quán)范圍十分寬泛，《人民警察法》第2條概括式地規(guī)定了人民警察的任務(wù)和范圍，第6條又列舉式地規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的人民警察的十四項(xiàng)職權(quán)(其中第十四項(xiàng)更是授權(quán)其他法律法規(guī)可賦予警察其他職權(quán))，第7至19條規(guī)定了一些更為具體的警察權(quán)力，第21條規(guī)定了警察的救助、幫助和查處義務(wù)。

　　(三)警察權(quán)的憲法義務(wù)

　　作為國(guó)家暴力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，警察和警察權(quán)對(duì)于一國(guó)憲法秩序的維護(hù)和公民權(quán)利的保障有著不可替代的作用。如同日本警察學(xué)專家田村正博所說(shuō)，“警察相關(guān)制度基于憲法理念，并為實(shí)現(xiàn)憲法理念而構(gòu)建?！本鞕?quán)必須以憲法作為價(jià)值基礎(chǔ)和規(guī)范依據(jù)，才去獲得正當(dāng)性和合法性支撐。我國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有明確針對(duì)警察權(quán)設(shè)定憲法義務(wù)，但警察權(quán)是國(guó)家權(quán)力的分支，同樣承擔(dān)著與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相同的憲法義務(wù)，那就是在其法定職權(quán)范圍內(nèi)保障公民的基本權(quán)利。對(duì)于一般國(guó)家機(jī)關(guān)而言，人權(quán)保障義務(wù)包括尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)三個(gè)維度。但對(duì)于警察機(jī)關(guān)而言，警察權(quán)的人權(quán)保障義務(wù)集中于尊重和保護(hù)這兩個(gè)層面，因?yàn)槟軌蛞髧?guó)家履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)的基本上是經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，其義務(wù)主體主要是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、民政和醫(yī)療衛(wèi)生等部門，與警察機(jī)關(guān)關(guān)系不大。

　　警察權(quán)對(duì)于公民基本權(quán)利的尊重義務(wù)又被稱為基本權(quán)利的防御權(quán)功能，它的主要保護(hù)對(duì)象是公民的人身、財(cái)產(chǎn)等消極權(quán)利。除非法律授權(quán)，否則國(guó)家機(jī)關(guān)不得侵入公民基本權(quán)利所保障的私人生活領(lǐng)域，不得干涉公民的基本權(quán)利享有和行使。如《憲法》規(guī)定公民的人身自由不受侵犯，警察機(jī)關(guān)必須充分尊重公民的人身自由，在獲得法定授權(quán)的情況下絕不能予以。警察權(quán)的基本權(quán)利尊重義務(wù)不僅體現(xiàn)在不侵犯，而且體現(xiàn)在警察在基于法定緣由對(duì)公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行處置的過(guò)程中。在警察機(jī)關(guān)基于法定緣由可以處置公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情形下，警察機(jī)關(guān)仍然要充分恪守基本權(quán)利的尊重義務(wù)，不能超出必要的限度。在這一點(diǎn)上，2012年開(kāi)始實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》第5條適當(dāng)性原則的規(guī)定就可以視為國(guó)家機(jī)關(guān)在處置基本權(quán)利過(guò)程中仍需履行尊重義務(wù)的絕佳范例。

　　警察權(quán)對(duì)于公民基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)屬于基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)功能，它是指警察機(jī)關(guān)在公民受到第三方之侵害時(shí)，應(yīng)對(duì)積極作為提供救濟(jì)與保護(hù)。與警察權(quán)的尊重義務(wù)不同的一點(diǎn)是，警察權(quán)必須嚴(yán)守憲法和法律的邊界，必須有明確法律授權(quán)才能干涉公民基本權(quán)利，但是當(dāng)警察權(quán)在履行保護(hù)義務(wù)時(shí)，面對(duì)第三方的緊迫而又嚴(yán)重的侵害時(shí)，“可以突破法律保留原則，從作為客觀價(jià)值秩序的基本權(quán)利那里尋找行為依據(jù)?！睂?duì)于警察權(quán)之于公民基本權(quán)利的保護(hù)功能，日本學(xué)者的描述極為貼切：“一般民眾，每以警察官吏，制限人民之自由，輒生厭惡之感。至遭遇危害，方知警察之功用，正如臨病方知求醫(yī)?！碑?dāng)公民面臨著急迫的人身財(cái)產(chǎn)安全時(shí)首先想到的就是找警察，因?yàn)榫觳粌H擁有對(duì)侵權(quán)行為進(jìn)行處罰的權(quán)力，更為重要的是，警察最為直接的享有抵抗暴力能力。

　　除了排除第三方侵害之外，警察權(quán)的基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)還體現(xiàn)在對(duì)自殺者、精神病人、醉酒人等人群人身權(quán)利的積極保護(hù)方面。我國(guó)現(xiàn)行警察法體系中，很多地方都貫徹了這一保護(hù)義務(wù)。例如，《人民警察法》第14條所規(guī)定了警察機(jī)關(guān)對(duì)于嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人可采取保護(hù)性約束措施?！吨伟补芾硖幜P法》第15條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)于可能危害自己或者他人的醉酒人可以采取保護(hù)性約束措施直至其酒醒。雖然警察對(duì)于自殺者的救助義務(wù)并沒(méi)有哪部法律法規(guī)明確規(guī)定，但可從《人民警察法》第21條的一般性救助條款推演出來(lái)。

　　二、警察權(quán)合憲性控制的必要性

　　警察權(quán)的歷史與國(guó)家一樣古老，它是國(guó)家誕生的標(biāo)志之一。無(wú)論是國(guó)家內(nèi)部秩序的穩(wěn)定，還是個(gè)別公民權(quán)益的保障，都不離不開(kāi)警察權(quán)的日常運(yùn)作。與所有的國(guó)家權(quán)力相似，警察權(quán)是一種必要的惡，一方面，人們需要警察權(quán)維護(hù)公共秩序、預(yù)防并制止違法犯罪活動(dòng)，另一方面，強(qiáng)大的暴力能力也隨時(shí)可能被不當(dāng)使用，危害公民的合法權(quán)益。正是由于這種能夠?qū)袢松砗拓?cái)產(chǎn)進(jìn)行直接強(qiáng)制的權(quán)力一旦脫離了既定的軌道，就會(huì)異化為令公民無(wú)法逃脫的專制暴力，所以法治國(guó)家都試圖建立嚴(yán)格的警察法制體系，以此規(guī)范警察權(quán)的運(yùn)作。

　　(一)警察權(quán)法律規(guī)制體系的局限性

　　現(xiàn)行的警察權(quán)法律規(guī)制框架是由立法規(guī)制、行政規(guī)制、司法規(guī)制和公民監(jiān)督所構(gòu)成的規(guī)制體系。立法規(guī)制通過(guò)科學(xué)立法配置警察權(quán)的權(quán)力架構(gòu)和職權(quán)分工，劃定警察權(quán)的基本職權(quán)及其活動(dòng)邊界。行政規(guī)制通過(guò)行政手段將警察權(quán)的行使過(guò)程進(jìn)一步規(guī)范化，包括頒布警察權(quán)運(yùn)行細(xì)則、建立警察隊(duì)伍內(nèi)部管理的獎(jiǎng)懲體系、發(fā)布行政命令應(yīng)對(duì)警察執(zhí)法中的重大疑難問(wèn)題等等。司法規(guī)制是指借助行政訴訟制度由人民法院對(duì)警察機(jī)關(guān)的警務(wù)活動(dòng)進(jìn)行合法性審查，確保警察權(quán)在法治軌道內(nèi)行使。公民監(jiān)督是指公民基于憲法賦予的言論自由和對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)建議權(quán)，得以投訴、建議、公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)以及信訪等方式對(duì)警察權(quán)的行使所構(gòu)成的規(guī)制體系。然而，從我國(guó)警察立法及其實(shí)踐的情況來(lái)看，這套警察權(quán)法律規(guī)制體系并不完備，再加上警察權(quán)的即時(shí)暴力性以及不斷擴(kuò)張趨勢(shì)，這套規(guī)制體系難以發(fā)揮出預(yù)期的效果。

　　第一，警察法授予的警察權(quán)限十分寬泛，警察權(quán)的邊界難以明晰。從學(xué)理意義上講，警察權(quán)是以維護(hù)社會(huì)公共安寧秩序或公共利益為目的，并以命令強(qiáng)制為手段等特質(zhì)的國(guó)家權(quán)力。警察權(quán)的活動(dòng)范圍局限于對(duì)公共安全的維護(hù)，而公共安全本身就是個(gè)不確定法律概念，并不足以描述警察權(quán)的邊界。此外，在現(xiàn)代行政國(guó)家中，警察權(quán)堪稱是一種兜底性的公共服務(wù)權(quán)力，任何社會(huì)問(wèn)題、私人糾紛、甚至個(gè)人問(wèn)題都可以向警察求助。同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)還是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各種突發(fā)緊急事件會(huì)促使政府動(dòng)用緊急行政權(quán)力，將警察權(quán)作為控制事態(tài)的首要選擇。從法律意義上講，現(xiàn)行警察法制并未劃定警察權(quán)的明確范圍。實(shí)際上警察多種多樣，警察權(quán)散見(jiàn)于各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，并有不同的法律法規(guī)賦予其職權(quán)?！度嗣窬旆ā穼?duì)警察職權(quán)的規(guī)定也是先概括性地規(guī)定警察任務(wù)范圍，再列舉具體職權(quán)，最后還有警察義務(wù)的相關(guān)規(guī)定。并且，在列舉性職權(quán)中第十四項(xiàng)又以概括性條款的方式肯定了其他法律、法規(guī)同樣可以授予警察職權(quán)?？梢?jiàn)，無(wú)論是從學(xué)理意義上抑或是法律意義上，警察權(quán)的范圍與邊界都相當(dāng)模糊。

　　第二，警察權(quán)的即時(shí)暴力特征、廣闊的裁量空間以及不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，使得警察權(quán)成為對(duì)公民權(quán)利最具危險(xiǎn)性的國(guó)家權(quán)力。警察權(quán)是最貼近民眾日常生活并能夠直接對(duì)公民的人身財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制的國(guó)家權(quán)力，這種權(quán)力在打擊違法犯罪活動(dòng)同時(shí)也時(shí)刻有失控的風(fēng)險(xiǎn)。如雷洋案所昭示的那樣，一旦權(quán)力行使不當(dāng)，將會(huì)對(duì)公民造成無(wú)可挽回的后果。如此具有危險(xiǎn)性的權(quán)力卻擁有較之于一般行政權(quán)更為寬泛的裁量權(quán)。夠不夠成違法、采取何種強(qiáng)制措施、選擇何種行政處罰、處罰的結(jié)果從重還是從輕、是違法還是犯罪等等，警察機(jī)關(guān)享有廣泛的行政裁量權(quán)限。在實(shí)踐中，就有不少公安機(jī)關(guān)利用裁量權(quán)限，用行政處罰代替刑事處罰而從中獲取部門利益的事件。更為可怕的是，由于行政警察權(quán)和刑事警察權(quán)同時(shí)為同一公安機(jī)關(guān)享有，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，不斷切換自身角色、法律程序和強(qiáng)制措施，以此規(guī)避用以規(guī)制警察權(quán)的程序設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致日益緊密的警察法律規(guī)制體系趨于“內(nèi)卷化”，無(wú)法發(fā)揮約束警察權(quán)力的功效。除此之外，近些年來(lái)，應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，警察權(quán)力不斷向新的社會(huì)生活領(lǐng)域擴(kuò)展，新的警察權(quán)力和警種也應(yīng)運(yùn)而生。如網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)警察，其通過(guò)公安部門的內(nèi)部文件授權(quán)，享有查封IP地址、切斷公民網(wǎng)絡(luò)通信權(quán)、刪除網(wǎng)絡(luò)言論以及對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)言論進(jìn)行處罰的權(quán)力。這些干涉到公民言論自由、通訊自由和隱私權(quán)的警察權(quán)力如何獲取合法性與正當(dāng)性，又如何予以規(guī)制與救濟(jì)，滯后的法律規(guī)制體系已經(jīng)無(wú)法回答這些問(wèn)題。

　　第三，警察權(quán)立法眾多、層級(jí)不一，極易發(fā)生警察法制體系的內(nèi)部沖突。目前的警察法領(lǐng)域并沒(méi)有一部可以奠定警察法治基礎(chǔ)的基本法律。雖然《人民警察法》明確規(guī)定了警察的任務(wù)和范圍，但第6條的職權(quán)設(shè)定基本上是針對(duì)公安機(jī)關(guān)而言的，第18條明確規(guī)定了“國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，分別依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定履行職權(quán)?！弊鳛榫鞕?quán)三大分支的行政警察權(quán)、刑事警察權(quán)和軍事警察權(quán)并沒(méi)有在《人民警察法》中得到體現(xiàn)，與《人民警察法》相同位階的《治安管理處罰法》、《刑事訴訟法》和《武裝警察法》大致對(duì)應(yīng)了三大警察權(quán)，但這幾部法律對(duì)于警察權(quán)的設(shè)定并無(wú)直接的分工、配合與銜接。而在法律之下，還有國(guó)務(wù)院、公安部及其職能部門頒布的大量規(guī)章和規(guī)范性文件，以及地方政府頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，有點(diǎn)直接指向公安機(jī)關(guān)警察權(quán)的行使，有點(diǎn)在專項(xiàng)事項(xiàng)中賦予了公安機(jī)關(guān)新的職權(quán)和責(zé)任。在缺乏警察基本法的情況下，缺乏統(tǒng)一的形式標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)去對(duì)這些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性與合理性進(jìn)行審查。

　　第四，整個(gè)警察權(quán)法律規(guī)制體系立足于對(duì)警察權(quán)的合法化控制，而不是公民權(quán)利的充分保障，憲法所確立的基本權(quán)利體系如何在警察法治領(lǐng)域得到實(shí)施成為問(wèn)題。無(wú)論是用以控制行政警察權(quán)的行政法，還是控制刑事警察權(quán)的刑事訴訟法，其主要的定位在于控制和規(guī)范國(guó)家權(quán)力而不是以權(quán)利保障。也就是說(shuō)，整個(gè)警察法治體系的目標(biāo)定位于國(guó)家客觀法律秩序的維護(hù)(公益的實(shí)現(xiàn))，而不是公民主觀權(quán)利的救濟(jì)(私權(quán)的保障)。這就導(dǎo)致憲法所確立的人權(quán)保障目標(biāo)與警察權(quán)所承擔(dān)的尊重和保護(hù)公民基本權(quán)利的憲法義務(wù)得不到充分實(shí)現(xiàn)，從而使得整個(gè)警察法治偏離憲法價(jià)值體系而發(fā)生合法化危機(jī)。以行政訴訟制度為例，雖然《行政訴訟法》在立法目標(biāo)上規(guī)定將保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益作為立法目的之一，但在制度設(shè)計(jì)上卻呈現(xiàn)出時(shí)而偏向于公民權(quán)利救濟(jì)、時(shí)而偏向行政權(quán)力監(jiān)督的錯(cuò)裂現(xiàn)象。從行政訴訟制度的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，行政訴訟“案件數(shù)量少、判決結(jié)案率低、原告勝訴率低、撤訴率和駁回起訴率高、上訴率和申訴率高，足見(jiàn)行政訴訟解決行政糾紛、保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督依法行政的功能已經(jīng)嚴(yán)重受挫?！痹谌狈椃?quán)利訴訟制度的現(xiàn)實(shí)背景下，原本能夠承載部分權(quán)利救濟(jì)的行政訴訟又困頓不前，公民基本權(quán)利又如何抵抗強(qiáng)大的警察權(quán)的侵蝕呢?

　　(二)憲法調(diào)控警察法治的積極意義

　　面對(duì)警察權(quán)和警察法制體系存在的問(wèn)題，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)思維是強(qiáng)化警察權(quán)規(guī)制體系，其具體舉措包括：(1)建立更為嚴(yán)密的法律規(guī)范體系，強(qiáng)化立法控制;(2)由公安部門出臺(tái)各種專項(xiàng)治理計(jì)劃，加強(qiáng)警察權(quán)的內(nèi)部規(guī)制;(3)要求更具獨(dú)立性和執(zhí)行力的法院，加大對(duì)警察權(quán)的司法審查力度;(4)強(qiáng)調(diào)公民參與，促進(jìn)和監(jiān)督警察權(quán)的運(yùn)作過(guò)程。十八屆四中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出涉及執(zhí)法問(wèn)題的改革措施，基本上涵蓋了以上四個(gè)方面。誠(chéng)然，這些改革措施如能順利進(jìn)行，無(wú)疑會(huì)極大地提升警察權(quán)行使的合法性和有效性。但是，我們也應(yīng)該看到，這些宏觀舉措每一項(xiàng)的都十分依賴整個(gè)政治體制和法治環(huán)境的良性發(fā)展，能夠真正發(fā)揮調(diào)控警察權(quán)的作用還有待于更為復(fù)雜的政治法律問(wèn)題的解決。

　　更為重要的是，法律層面的問(wèn)題不能全然依靠政治層面解決，除了政策研究之外，如何從法學(xué)層面尋找現(xiàn)實(shí)可行的規(guī)制警察權(quán)的方案才是公法學(xué)研究的目標(biāo)。在此，立足于現(xiàn)行警察法治存在的諸多問(wèn)題，我們認(rèn)為必須轉(zhuǎn)換這種從部門法的角度尋找解決本領(lǐng)域法律問(wèn)題的思維，要看到憲法在調(diào)控整個(gè)法律體系中的地位與功能。憲法不僅僅是一部具有最高效力的法律，而且還代表了一種思維和方法。合憲性控制即是一種從憲法視角調(diào)控整個(gè)法律體系的思維和方法。在運(yùn)用憲法控制部門法秩序的過(guò)程中，憲法既是作為部門法的高級(jí)法規(guī)范，也是部門法的價(jià)值基礎(chǔ)，更是部門法應(yīng)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在與公民基本權(quán)利保障息息相關(guān)的警察法領(lǐng)域，有必要引入合憲性控制的方法，充分發(fā)揮憲法在調(diào)控警察權(quán)的配置與運(yùn)行過(guò)程中的作用。

　　首先，憲法有助于準(zhǔn)確定位警察角色，明確警察權(quán)的職權(quán)范圍。目前警察法中的警察職權(quán)不夠明確部門原因在于，在警察法學(xué)理論中警察的角色定位并不明確。警察到底充當(dāng)?shù)氖菆?zhí)法者的角色還是政治的角色，理論上爭(zhēng)議很大。一方面，在法治原則之下，作為法律執(zhí)行權(quán)的警察權(quán)必須從法律授權(quán)之處獲得合法性的傳遞，另一方面，警察權(quán)又可以跳過(guò)合法性的傳送帶模式，直接從滿足公眾期望上獲得正當(dāng)性。加上現(xiàn)實(shí)中大量的社會(huì)問(wèn)題的政治發(fā)酵，這就給了警察權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁┝朔芍獾恼?dāng)性基礎(chǔ)。我們時(shí)?？梢钥吹剑坏┍l(fā)某個(gè)社會(huì)事件，民眾就會(huì)呼吁公權(quán)力的介入，政府出于社會(huì)治理的效果考量，往往會(huì)動(dòng)用警察權(quán)力解決問(wèn)題。如此帶來(lái)的后果是警察權(quán)的政治化，長(zhǎng)此以往就可能脫離法治軌道。對(duì)此，憲法的功能在于將警察權(quán)的法律任務(wù)和政治任務(wù)整合到警察權(quán)的憲法義務(wù)范疇之中，一方面是確認(rèn)部分警察權(quán)擴(kuò)張的正當(dāng)性，另一方面也是對(duì)警察權(quán)的憲法控制。

　　其次，憲法能夠作為公民抵御警察權(quán)侵犯的武器。在私法領(lǐng)域，民法往往明確規(guī)定了民事主體的各類權(quán)利，使其在面對(duì)私人侵害時(shí)能夠進(jìn)行有效抵御。而在公法領(lǐng)域，憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利就發(fā)揮著抵御國(guó)家公權(quán)力侵犯的功能。無(wú)論是行政警察法領(lǐng)域還是刑事警察法領(lǐng)域，又或者是軍事警察法領(lǐng)域，公民均依賴憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利來(lái)保護(hù)自己的私人生活空間。作為對(duì)公民權(quán)利最具威脅性的國(guó)家權(quán)力，警察法在配置警察權(quán)力及規(guī)范警察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中必須充分考量對(duì)公民基本權(quán)利的保障義務(wù)。警察權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利的保障義務(wù)能夠用以檢視警察權(quán)的合法性與合理性，控制寬泛無(wú)邊的警察裁量權(quán)。例如，警察的選擇性執(zhí)法一直是警察裁量權(quán)濫用的頑疾，而落實(shí)憲法平等權(quán)的保障則能控制這一問(wèn)題。

　　最后，憲法可以調(diào)控警察法制體系的內(nèi)在統(tǒng)一性以及警察法制體系與整個(gè)法制體系的統(tǒng)一性。目前我國(guó)社會(huì)主義法制體系業(yè)已建成，基本可以做到有法可依，整個(gè)國(guó)家的立法工作的重心正從立法數(shù)量向立法質(zhì)量轉(zhuǎn)移。警察法制也是如此，如何維護(hù)整個(gè)警察法制體系的內(nèi)在統(tǒng)一性與外在同一性是當(dāng)前階段規(guī)范警察權(quán)的關(guān)鍵一環(huán)。在此問(wèn)題上，可以依照憲法中的警察權(quán)規(guī)范，統(tǒng)合整個(gè)警察法制體系，探索未來(lái)制定統(tǒng)一的警察法的可能性，作為警察法制體系中的基本法。

　　運(yùn)用憲法調(diào)控警察法制體系不僅是規(guī)范警察權(quán)行使的可行方案，而且是維護(hù)整個(gè)國(guó)家憲法秩序和法治秩序的必要舉措。憲法為整個(gè)法制體系確立了根本價(jià)值秩序，并通過(guò)權(quán)力的賦予設(shè)立各類國(guó)家機(jī)構(gòu)，警察權(quán)源于憲法也必須服務(wù)于憲法所確立的價(jià)值目標(biāo)和制度安排。不斷改進(jìn)和完善既有的警察法制體系的確能夠促進(jìn)警察法治的實(shí)現(xiàn)，但目前警察權(quán)規(guī)制體系面臨的困境急需引入憲法的視角，對(duì)警察法治秩序進(jìn)行合憲性控制。

　　三、警察權(quán)合憲性控制的基本方法

　　所謂警察權(quán)的合憲性控制就是以憲法確立的價(jià)值體系和規(guī)范體系為標(biāo)準(zhǔn)，審視警察權(quán)的配置與運(yùn)行過(guò)程，實(shí)現(xiàn)憲法精神、原則和規(guī)范在警察法領(lǐng)域的貫徹實(shí)施。警察權(quán)的合憲性控制既是維護(hù)警察權(quán)合法配置與合理行使的有效辦法，也是憲法在各個(gè)部門法領(lǐng)域發(fā)揮國(guó)家根本法作用的必然要求。至于如何對(duì)警察權(quán)進(jìn)行合憲性控制，本文認(rèn)為，關(guān)鍵在于警察權(quán)的立法、執(zhí)法和司法過(guò)程中充分應(yīng)用憲法的原則和規(guī)范，對(duì)警察權(quán)的配置與運(yùn)行進(jìn)行合憲性檢視。按照一般的權(quán)力配置與運(yùn)行的邏輯順序，警察權(quán)的合憲性控制可分為警察權(quán)配置階段的合憲性控制以及警察權(quán)行使階段的合憲性控制。在警察權(quán)的配置階段，可以運(yùn)用法律保留原則為審查基準(zhǔn)、合憲性解釋等方法對(duì)警察權(quán)的配置進(jìn)行合憲性控制。在警察權(quán)的運(yùn)行階段，可以通過(guò)人權(quán)保障原則、以比例原則、正當(dāng)程序原則分別作為警察權(quán)行使目的、行使手段和行使程序的合憲性審查基準(zhǔn)，將警察權(quán)控制在憲法的范圍內(nèi)。

　　(一)警察權(quán)配置的合憲性控制

　　目前我國(guó)的警察立法數(shù)量龐大，內(nèi)容繁雜，各種法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及司法解釋均有涉及。在如此寬泛而又分散的警察權(quán)的配置體系中，一方面應(yīng)當(dāng)重視法律保留原則作為一般性的合憲性審查基準(zhǔn)，對(duì)涉及到限制、剝奪公民權(quán)利的警察權(quán)設(shè)定進(jìn)行審查，另一方面還應(yīng)利用法律的合憲性解釋方法，對(duì)警察法中的警察權(quán)的賦予進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋或者限縮解釋，在不修改立法的前提下實(shí)現(xiàn)警察權(quán)的合憲性控制。

　　1.形式合憲性審查：法律保留原則

　　法律保留原則可分為憲法意義上的法律保留原則和行政法意義上的法律保留原則。憲法意義上的法律保留原則是指國(guó)家在某些重要事項(xiàng)上，必須由立法機(jī)關(guān)的法律進(jìn)行規(guī)定，而不能由其他國(guó)家機(jī)關(guān)染指。最為典型的憲法上的法律保留是限制或剝奪公民基本權(quán)利的行為必須有明確的法律依據(jù)。由于各國(guó)基本權(quán)利的范圍以及保護(hù)力度并無(wú)完全一致，究竟哪些基本權(quán)利屬于法律保留原則的保護(hù)之下得看各國(guó)憲法的具體規(guī)定?？赡苡行┗緳?quán)利屬于憲法保留的范圍，即便是立法也不得予以限制。有些基本權(quán)利屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，依賴于國(guó)家的給付能力，因而可能交由政府自由裁量。在我國(guó)現(xiàn)行憲法中，第38條的人格尊嚴(yán)和第36條第1款的宗教信仰自由，應(yīng)當(dāng)是絕對(duì)的憲法基本權(quán)利，屬于憲法保留的范圍。除此之外，公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政治權(quán)利基本上均采用了法律保留的方式予以規(guī)定?！读⒎ǚā返?條更是明確了這一點(diǎn)：對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用，只能制定法律。

　　公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政治權(quán)利的法律保留構(gòu)成了警察權(quán)配置的基本界限，如要對(duì)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或政治權(quán)利設(shè)定某種限制，必須要以法律的形式，否則將構(gòu)成違反《立法法》和《憲法》的相關(guān)規(guī)定。這就是警察權(quán)合憲性控制中的法律保留。以此作為合憲性審查基準(zhǔn)檢視現(xiàn)行警察法制，可以起到對(duì)警察權(quán)的合憲性控制目的。例如，根據(jù)2011年頒布的《行政強(qiáng)制法》第9條和第10條的規(guī)定，限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律設(shè)定。然而，2012年公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條第二項(xiàng)設(shè)定了“保護(hù)性約束措施、繼續(xù)盤問(wèn)、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制檢測(cè)、拘留審查、限制活動(dòng)范圍等”針對(duì)人身自由的強(qiáng)制措施，其中，除了保護(hù)性約束措施和繼續(xù)盤問(wèn)是《人民警察法》設(shè)定的強(qiáng)制措施之外，后面三種均無(wú)明確法律依據(jù)。以此視之，公安部的該項(xiàng)規(guī)定在設(shè)定行政強(qiáng)制措施方面，涉嫌違反法律保留。另外，如飽受爭(zhēng)議的收容審查制度、收容遣送制度、勞動(dòng)教養(yǎng)制度和收容教育制度，按照立法法確立的法律保留范圍，均可能涉嫌違反法律保留原則。

　　從法律保留原則中還衍生出法律的明確性原則，可以作為干預(yù)性警察職權(quán)的合憲性審查基準(zhǔn)。根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者的界定，“所謂明確性原則，系指法律、法規(guī)命令及行政行為之內(nèi)容必須明確，于涉及人民權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)時(shí)，始有清楚之界限與范圍，對(duì)于何者為法律所許可，何者為法所禁止，必須使人民于事先可得預(yù)見(jiàn)?！狈擅鞔_性原則要求所有的構(gòu)成對(duì)公民權(quán)利和自由限制的措施必須要有明確的法律依據(jù)，而不能僅僅是寬泛的職權(quán)條款。這一原則之于警察權(quán)的意義在于，警察法制體系中大量的職權(quán)性條款并不必然得出在警察權(quán)的職權(quán)范圍內(nèi)警察機(jī)關(guān)可以自由處置公民的權(quán)利和自由，從而對(duì)警察干預(yù)行為起到規(guī)制效果。例如，警察不能單單依據(jù)《人民警察法》對(duì)警察權(quán)范圍的概括性規(guī)定就對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制。因?yàn)?，“單純宣示性之警察任?wù)規(guī)定，并不得直接作為警察行使干預(yù)職權(quán)之依據(jù)，該項(xiàng)干預(yù)權(quán)之行使，必須另有法律授權(quán)，方合乎法治國(guó)家依法行政之原則。”法律的明確性原則提高了法律保留原則的審查標(biāo)準(zhǔn)，有利于強(qiáng)化警察權(quán)的合憲性控制。

　　2.實(shí)質(zhì)合憲性審查：比例原則

　　法律保留原則主要是用來(lái)審查形式合憲性，而一旦碰到實(shí)質(zhì)性審查問(wèn)題，就需要運(yùn)用比例原則?！氨壤瓌t是源自法治國(guó)原則，并具有憲法位階，其得用以制約立法、行政，甚至司法，以避免各該權(quán)力行使之恣意與逾越;是人類為調(diào)和公益與私利，達(dá)到實(shí)質(zhì)正義的一種理性思考原則。”比例原則之下有三項(xiàng)具體原則：妥當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則。下面試舉一例，以此說(shuō)明比例原則在警察權(quán)配置中的應(yīng)用。

　　根據(jù)2011年修正的《居民身份證法》第3條第3款規(guī)定：“公民申請(qǐng)領(lǐng)取、換取、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浿讣y信息?！备鶕?jù)公安部負(fù)責(zé)人在居民身份證法修正草案中的說(shuō)明，指紋錄入的目的在于“維護(hù)國(guó)家安全，社會(huì)穩(wěn)定;提高工作效率便于行政管理;防止偽造、變?cè)炀用裆矸葑C?！痹谶@三項(xiàng)目的的背后最為直接的目的就是便于公安部門的戶籍管理以及防控違法犯罪。但是，正像臺(tái)灣學(xué)者所說(shuō)的，立法者單純以為每個(gè)人都留下指紋檔案，就有利于警方偵辦案件，實(shí)際上當(dāng)法律要求每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制按捺指紋建檔以利警方辦案時(shí)，無(wú)異將全國(guó)人民假定為潛在的犯罪嫌疑人。以公權(quán)力要求公民按捺指紋所損失的利益有：首先構(gòu)成了對(duì)公民隱私權(quán)的部分限制;其次，被法律假定為犯罪嫌疑人傷害個(gè)人自尊;最后，指紋錄入用作偵查手段可能會(huì)被高智商犯罪分子利用，成為栽贓工具。因而，強(qiáng)制指紋錄入可能涉嫌違背憲法。

　　我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的戶籍法中有相似的規(guī)定，對(duì)此，臺(tái)灣大法官會(huì)議用比例原則來(lái)分析了強(qiáng)制指紋錄入的合憲性：“對(duì)于未依規(guī)定捺指紋者，拒絕發(fā)給國(guó)民身分證，形同強(qiáng)制按捺并錄存指紋，以作為核發(fā)國(guó)民身分證之要件，其目的為何，戶籍法未設(shè)明文規(guī)定，于憲法保障人民信息隱私權(quán)之意旨已有未合?？v用以達(dá)到國(guó)民身分證之防偽、防止冒領(lǐng)、冒用、辨識(shí)路倒病人、迷途失智者、無(wú)名尸體等目的而言，亦屬損益失衡、手段過(guò)當(dāng)，不符比例原則之要求?！蔽覈?guó)大陸地區(qū)的實(shí)際情況與臺(tái)灣地區(qū)并不完全一樣，但是在戶籍管理制度中應(yīng)否強(qiáng)制錄入指紋同樣可以引入比例原則對(duì)該項(xiàng)規(guī)定及其限度進(jìn)行合憲性控制。

　　3.合憲性解釋方法

　　合憲性解釋并不是一種合憲性審查的基準(zhǔn)，而是一種合憲性控制的方法。合憲性解釋的最初形態(tài)來(lái)源于1907年瑞士聯(lián)邦法院的一項(xiàng)判決，意指“法律解釋?xiě)?yīng)使其不逾越憲法范圍，始為解釋之正途?！焙?jiǎn)而言之，合憲性解釋方法就是在法律解釋的過(guò)程中，在尊重法律字面意思的前提下選擇最符合憲法原則和規(guī)范的解釋方案，從而避免作出法律違憲的判斷。合憲性解釋同時(shí)存在于一般司法權(quán)和憲法審查權(quán)兩個(gè)層面。在普通法院適用法律的過(guò)程中，合憲性解釋是一種法律解釋方法，普通法院通過(guò)對(duì)法律的合憲性解釋，能夠?qū)椃ǖ膬r(jià)值判斷貫徹于具體法律之中，維護(hù)法秩序的統(tǒng)一性。在憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法審查的過(guò)程中，涉嫌違憲的法律如存在數(shù)種解釋的可能性，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)采取合乎憲法的解釋，借助于憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威，這種解釋往往具有一般拘束力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)該法律的合憲性控制。

　　由于合憲性解釋不僅是一種憲法解釋方法，而且它還是法律解釋方法，因而即便是在尚未建立或啟動(dòng)憲法審查的國(guó)家，這一方法也能夠發(fā)揮作用。在部門法的制定、修改以及整理過(guò)程中，通過(guò)對(duì)法律的合憲性解釋，將特定法律規(guī)范的含義或作擴(kuò)大或作縮小，以此在不修改法律的前提下實(shí)現(xiàn)法律與憲法的一致性。例如，憲法學(xué)界已有不少學(xué)者運(yùn)用該方法對(duì)刑法體系進(jìn)行合憲性調(diào)控，對(duì)某些刑法條款進(jìn)行合乎憲法價(jià)值與規(guī)范的合憲性解釋。

　　在警察法上，合憲性解釋同樣可以發(fā)揮規(guī)制警察權(quán)，使其符合憲法價(jià)值、原則與規(guī)范的功能。例如，《人民警察法》第2條規(guī)定了人民警察的任務(wù)有五項(xiàng)：(1)維護(hù)國(guó)家安全;(2)維護(hù)社會(huì)治安秩序;(3)保護(hù)公民人身安全、自由和合法財(cái)產(chǎn);(4)保護(hù)社會(huì)公共財(cái)產(chǎn);(5)預(yù)防、制止、懲罰違法犯罪活動(dòng)。而國(guó)務(wù)院頒布的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第2條在對(duì)警察職權(quán)的概括性規(guī)定卻略有出入：(1)維護(hù)國(guó)家安全;(2)維護(hù)社會(huì)治安秩序;(3)保護(hù)人民;(4)預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng);(5)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。組織管理?xiàng)l例用“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”取代了“保護(hù)社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)”，將消極意義上的對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的維護(hù)置換為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極促進(jìn)，在很大程度上已經(jīng)擴(kuò)充了警察權(quán)的目的。這一置換的一個(gè)消極影響是，地方政府可以此為依據(jù)動(dòng)用警察權(quán)來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，壓制那些在地方政府看來(lái)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公民和團(tuán)體。對(duì)此，需要對(duì)組織管理?xiàng)l例規(guī)定的“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”進(jìn)行合憲性限縮解釋，要求警察權(quán)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須以保障公民基本權(quán)利為限。

　　再如，在具體刑事警察權(quán)的配置方面，也可運(yùn)用合憲性解釋方法。例如，《刑事訴訟法》第73條所規(guī)定的指定居所監(jiān)視居住，被稱為“現(xiàn)有五種強(qiáng)制措施都不能涵括的第六種強(qiáng)制措施”。然而，對(duì)于這樣一種針對(duì)公民人身自由的強(qiáng)制措施，卻不屬于國(guó)家賠償?shù)姆秶?。指定居所監(jiān)視居住同樣屬于對(duì)公民人身自由的限制，盡管同一時(shí)間跨度內(nèi)監(jiān)視居住對(duì)人身自由的限制程度弱于拘留，但是監(jiān)視居住的期限一旦被拉長(zhǎng)，它給公民生活帶來(lái)的壓力和痛苦并不一定弱于拘留或逮捕。況且，《刑事訴訟法》第74條規(guī)定：指定居所監(jiān)視居住應(yīng)當(dāng)折抵刑期。被判處管制的，監(jiān)視居住一日折抵刑期一日;被判處拘役、有期徒刑的，監(jiān)視居住二日折抵刑期一日。指定監(jiān)視居住既然能夠折抵管制、拘役和有期徒刑，指定居所監(jiān)視居住應(yīng)當(dāng)屬于準(zhǔn)羈押性質(zhì)的人身自由限制措施，自然也可以折算為《國(guó)家賠償法》中的拘留、逮捕或有期徒刑。因此，有必要確認(rèn)違法的指定監(jiān)視居住與拘留、逮捕和有期徒刑一樣構(gòu)成了對(duì)公民人身自由的侵犯，屬于憲法第37條所保障的公民的人身自由的輻射范圍之內(nèi)，基于憲法的人身自由的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)《國(guó)家賠償法》的賠償范圍作合憲性擴(kuò)張解釋，將指定居所監(jiān)視納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>

　　(二)警察權(quán)運(yùn)行的合憲性控制

　　警察權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，可運(yùn)用人權(quán)保障原則對(duì)警察執(zhí)法的目的進(jìn)行合憲性控制，運(yùn)用比例原則對(duì)警察執(zhí)法的手段進(jìn)行合憲性控制，以正當(dāng)程序原則對(duì)警察權(quán)的運(yùn)作程序進(jìn)行合憲性控制。

　　1.警察執(zhí)法目的的合憲性控制：人權(quán)保障原則

　　人權(quán)保障原則對(duì)警察執(zhí)法的合憲性控制體現(xiàn)在對(duì)警察執(zhí)法目的的實(shí)質(zhì)性審查上。在警察執(zhí)法過(guò)程中，有些執(zhí)法行為盡管在形式上合法，但在實(shí)質(zhì)上可能并不符合憲法的人權(quán)保障精神。具體而言，人權(quán)保障原則能夠在以下三個(gè)方面對(duì)警察執(zhí)法目的予以規(guī)制。

　　一是以人權(quán)保障原則防范警察執(zhí)法的不當(dāng)目的。從理論上講，“警察活動(dòng)必須符合警察權(quán)力的目的，行政機(jī)關(guān)利用警察權(quán)力達(dá)到非警察活動(dòng)的目的，不論出于私人利益或圖謀其他公共利益，都是權(quán)力濫用……”然而，在警察執(zhí)法的實(shí)踐中，卻有部分警察執(zhí)法人員或以權(quán)謀私、偏袒一方，或者打擊報(bào)復(fù)、利用公權(quán)力泄憤，還有雖無(wú)個(gè)人私利或者恩怨考量，但是沒(méi)有充分考慮權(quán)力處置措施給相對(duì)人權(quán)益帶來(lái)的后果，給相對(duì)人造成難以不必要的損害。此類出于不正當(dāng)目的的執(zhí)法行為，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違反人權(quán)保障原則，構(gòu)成了行政法上的濫用職權(quán)。

　　二是以人權(quán)保障原則防范僵化執(zhí)法。法律不可能預(yù)想到現(xiàn)實(shí)中的所有特殊情境，因而也無(wú)法窮盡法律規(guī)范的適用范圍。在某些情況下，盡管警察嚴(yán)格執(zhí)法符合法律的具體規(guī)定，但卻可能違反立法的最終目的。在此情形下，憲法的人權(quán)保障原則能夠?yàn)檫@種法外執(zhí)法提供正當(dāng)性和合法性支撐，防止因僵化執(zhí)法帶來(lái)的危害性后果。例如，2000年曾發(fā)生了兩起因交警嚴(yán)格執(zhí)法導(dǎo)致孕婦或胎兒死亡的案例。2000年7月，四川省威遠(yuǎn)縣交管所的四名交警以查“黑車”為由，阻止一輛載有即將分娩孕婦的面包車通行，延誤了搶救時(shí)機(jī)，最終導(dǎo)致孕婦身亡。同年8月，沈陽(yáng)市法庫(kù)縣的交警以“迎賓道，不許‘板的’過(guò)”為由，要求正在趕往醫(yī)院分娩的孕婦繞道近半小時(shí)，最后胎兒夭折。這兩起案例均因執(zhí)法僵化，忽視了憲法的人權(quán)保障原則之于所有執(zhí)法活動(dòng)的拘束力，雖然在形式上合乎交管法的相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)質(zhì)上卻違背了人權(quán)保障的憲法價(jià)值。

　　三是以憲法平等權(quán)約束“選擇性執(zhí)法”，防止沒(méi)有正當(dāng)理由區(qū)別對(duì)待。在警察執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)相對(duì)人予以選擇性執(zhí)法是違背憲法平等權(quán)的表現(xiàn)。例如，在彭樹(shù)球訴廈門市公安局湖里分局收容教育案中，湖里公安分局對(duì)于同樣嫖宿案件的兩個(gè)當(dāng)事人，一個(gè)處以行政拘留15日和罰款，另一個(gè)卻處以行政拘留15日加收容教育。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)別對(duì)待進(jìn)行充足的理由說(shuō)明，如無(wú)正當(dāng)理由予以說(shuō)明，則構(gòu)成沒(méi)有正當(dāng)理由的區(qū)別對(duì)待。當(dāng)然，在存在憲法訴訟的前提下，當(dāng)事人可提起憲法平等權(quán)訴訟，抵御警察權(quán)的肆意行為。如不啟動(dòng)憲法訴訟程序，也可以將憲法的平等精神貫徹行政法對(duì)于新政執(zhí)法行為的規(guī)制手段之中。

　　2.警察執(zhí)法手段的合憲性審視：比例原則

　　比例原則在警察執(zhí)法過(guò)程中的功能主要在于審查執(zhí)法手段的合憲性。例如，警察在使用強(qiáng)制措施時(shí)，以及警察在警械的使用上，是否需要使用警械，在何種程度上使用警械，如果需要開(kāi)槍，是否必須槍擊要害部位，均需接受比例原則三項(xiàng)子原則的檢驗(yàn)。

　　以發(fā)生于2016年5月的“雷洋”案為例，北京市警方在對(duì)雷洋的嫖娼行為進(jìn)行執(zhí)法的過(guò)程中，是否需要采取強(qiáng)制性約束措施，采取何種強(qiáng)制措施，碰上雷洋暴力反抗，警察制服雷洋的方式與限度等等，必須滿足比例原則的要求，以最小侵害為限。如遇雷洋逃脫，考量到雷洋違法行為的性質(zhì)和程度，也不應(yīng)當(dāng)采取過(guò)于激烈的強(qiáng)制措施。警察在對(duì)抓捕涉嫌嫖娼者雷洋的過(guò)程中采取了最終導(dǎo)致雷洋死亡的強(qiáng)制措施，表明警方?jīng)]有考慮到執(zhí)法手段所追求的利益與損失的利益不成比例，已經(jīng)喪失了合法性。

　　再比如，近期三亞在整治交通違法行為中，針對(duì)電動(dòng)車違規(guī)行使問(wèn)題，創(chuàng)設(shè)了“一人闖紅燈，全家學(xué)交規(guī)”的處理辦法。這一辦法同樣經(jīng)不起比例原則的審查。首先，“全家學(xué)交規(guī)”能否防范公民闖紅燈唯有明確的科學(xué)依據(jù);其次，“全家學(xué)交規(guī)”對(duì)未違反交通規(guī)則的違法者家人造成困擾，能否成其為最小危害的必要手段;最后，“全家學(xué)交規(guī)”所獲得的利益是否遠(yuǎn)大于損失的利益(包括警察的執(zhí)法成本、對(duì)違法者及其家人隱私、聲譽(yù)的影響)。唯有通過(guò)比例原則的三個(gè)層次的審核，該執(zhí)法措施才能說(shuō)是合憲合法的。

　　3.警察執(zhí)法程序的合憲性審查：正當(dāng)程序原則

　　正當(dāng)程序原則源自于英國(guó)法上的自然正義原則，后來(lái)被美國(guó)憲法所吸收，美國(guó)憲法第5條和第14修正案為其規(guī)范載體。美國(guó)憲法上的正當(dāng)程序又有程序性正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序之分。其中，程序性正當(dāng)程序是指國(guó)家權(quán)力在剝奪公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)時(shí)，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，并給予當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利，實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序是指國(guó)會(huì)制定的法律必須符合公平正義。一般情況下，正當(dāng)程序原則指的是程序性正當(dāng)程序?；谡?dāng)程序在控制國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利方面的憲法功能，很多國(guó)家的憲法都明確規(guī)定了這一項(xiàng)憲法原則。盡管在何為“正當(dāng)”的問(wèn)題上尚存爭(zhēng)議，但起碼的正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)條件：行政主體無(wú)偏見(jiàn)地對(duì)待相對(duì)人、聽(tīng)取相對(duì)人的辯護(hù)和意見(jiàn)以及說(shuō)明所作出的行政行為的理由。

　　我國(guó)憲法雖然沒(méi)有確認(rèn)正當(dāng)程序原則，但正當(dāng)程序原則的根本目的在于保障人權(quán)，基于人權(quán)保障原則的憲法精神，可以從中推演出作為憲法原則的正當(dāng)程序，并以此來(lái)審查行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程的合憲性。從司法實(shí)踐的情況來(lái)看，已有地方法院從權(quán)利保障出發(fā)，推演出行政行為的作出必須遵循一定的程序。例如，在田永訴北京科技大學(xué)案中，海淀區(qū)法院在沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情況下，以正當(dāng)程序作為退學(xué)處理決定的審查基準(zhǔn)，判定北京科技大學(xué)對(duì)田永的退學(xué)處理決定違法。在判決理由中，法院明確指出：“按退學(xué)處理，涉及被處理者的受教育權(quán)利，從充分保障當(dāng)事人權(quán)益的原則出發(fā)，作出處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá)，允許被處理者本人提出申辯意見(jiàn)。”這一原則同樣可以作為警察權(quán)的合憲性控制方法，對(duì)警察執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行檢視，以此防范警察權(quán)的恣意濫用，實(shí)現(xiàn)警察權(quán)維護(hù)公共秩序、保障公民權(quán)利的目標(biāo)定位。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　馴化警察權(quán)是任何一個(gè)法治國(guó)家必須完成的步驟。憲法作為馴化國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)性工具，雖不像具體法律那樣直接有效，但卻是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。畢竟，警察權(quán)來(lái)源于憲法的權(quán)力分配體制，也必須服務(wù)于憲法設(shè)定的價(jià)值與規(guī)范。以上所列舉的一些方法，僅僅是一般性的合憲性控制方法。在警察權(quán)配置和運(yùn)行中的一些具體問(wèn)題，可以通過(guò)相關(guān)憲法條款的梳理和分析，提煉出更為具體的合憲性審查基準(zhǔn)與方法。如何在尚未建立憲法訴訟制度的中國(guó)當(dāng)下發(fā)揮憲法控制警察權(quán)的功能，還需更多的思考與討論。

　　作者：劉茂林(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，湖北警官學(xué)院院長(zhǎng))

　　原載：《法學(xué)》2017年第3期