摘要

國(guó)有土地上被征收房屋強(qiáng)拆案件紛繁復(fù)雜，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和民生保障，逐漸成為人民法院行政審判的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如何審理好此類案件，是體現(xiàn)司法為民、服務(wù)民生的應(yīng)有之義，是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求的重要內(nèi)容。本文從依法保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的角度著眼，結(jié)合最高人民法院關(guān)于強(qiáng)拆訴訟的典型案例和裁判理念，梳理強(qiáng)拆案件中各方當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題，讓被拆遷人和行政機(jī)關(guān)清楚知曉“怎么訴？”“誰拆的？”“怎么拆？”“拆錯(cuò)了，怎么賠？”等問題，以此建立相應(yīng)的邏輯架構(gòu)和審查標(biāo)準(zhǔn)，回應(yīng)司法實(shí)踐之需。

關(guān)鍵詞 ： 被征收房屋  強(qiáng)拆行為  審查標(biāo)準(zhǔn)近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，國(guó)有土地上被征收房屋強(qiáng)拆案件頻發(fā)，成為行政審判的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如何正確、有效處理此類案件，考驗(yàn)著行政法官的智慧和能力。本文立足審判實(shí)踐，通過對(duì)國(guó)有土地上房屋強(qiáng)拆案件所涉問題的梳理，建立行之有效的審查標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)拆遷爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。審查此類案件的總體思路是，被拆遷人以其認(rèn)為的拆除主體為被告提起訴訟后，人民法院首先應(yīng)對(duì)原告資格、訴訟請(qǐng)求、起訴期限、受理范圍等事項(xiàng)進(jìn)行程序?qū)彶?，?duì)于被征收房屋究竟為誰所拆、拆除過程是否合法、拆除行為是否造成損害以及損失如何賠償，屬于原告的訴訟主張是否成立的實(shí)體問題，對(duì)于該問題應(yīng)當(dāng)在案件受理后，通過相應(yīng)訴訟程序進(jìn)行實(shí)體審查。一、房屋強(qiáng)拆之訴的啟動(dòng)——怎么訴？ (一）原告資格公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)以存在“權(quán)利侵害可能性”為標(biāo)準(zhǔn)，只要原告主張的權(quán)利存在遭受被訴行政行為侵害的可能性，原告就具有利害關(guān)系?！?〕在房屋強(qiáng)拆案件中，房屋所有權(quán)人、實(shí)際權(quán)利人（如居住人、購買人、承租人等）都可能成為房屋強(qiáng)拆行為的利害關(guān)系人，即被拆遷人，從而具備提起訴訟的原告主體資格?！?〕這是因?yàn)?，?qiáng)拆行為是將房屋所有權(quán)的客體房屋歸于消滅的行為，其影響的范圍不僅及于房屋本身，還及于房屋消滅時(shí)波及范圍中的權(quán)利和利益。強(qiáng)拆行為不僅會(huì)對(duì)房屋所有權(quán)人的權(quán)益造成損害，還可能對(duì)房屋使用權(quán)人的權(quán)益造成損害。這也要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施房屋強(qiáng)拆時(shí)，必須兼顧各方利益，并采取必要措施避免損失發(fā)生。需要強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)踐中關(guān)于強(qiáng)拆行為利害關(guān)系的判斷，還需要結(jié)合具體案情具體分析。比如，被拆遷人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議領(lǐng)取補(bǔ)償款后又對(duì)強(qiáng)拆行為提起訴訟。通常認(rèn)為，被拆遷人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議領(lǐng)取補(bǔ)償款后，其騰空交出房屋，視為對(duì)協(xié)議履行完畢，其喪失房屋權(quán)益，與強(qiáng)拆行為不再具有利害關(guān)系?！?〕但是，由于補(bǔ)償協(xié)議主要解決的是被征收房屋的價(jià)值補(bǔ)償、搬遷損失等問題。補(bǔ)償協(xié)議約定的內(nèi)容，并不包括因違法強(qiáng)拆可能給被拆遷人造成的包括室內(nèi)動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的其他人身、財(cái)產(chǎn)損失。因此，被拆遷人即使簽訂補(bǔ)償協(xié)議，當(dāng)強(qiáng)拆活動(dòng)給其造成上述損失時(shí)，被拆遷人與強(qiáng)拆行為依然存在法律上的利害關(guān)系。（二）訴訟請(qǐng)求與事實(shí)根據(jù)被拆遷人針對(duì)房屋強(qiáng)拆行為提起訴訟，應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。也就是說，在起訴階段，被拆遷人需要對(duì)“訴訟請(qǐng)求”有“事實(shí)根據(jù)”承擔(dān)證明責(zé)任。這里的“事實(shí)根據(jù)”與“訴訟請(qǐng)求”相對(duì)應(yīng)，是指原告應(yīng)當(dāng)證明其所提訴訟請(qǐng)求具有通過訴訟程序加以保護(hù)的必要。具體來說，起訴無書面決定的強(qiáng)拆行為時(shí)，被拆遷人只要能夠提供初步證據(jù)，初步證明該行為存在且極有可能系起訴狀所列被告實(shí)施，并且確有可能對(duì)被拆遷人的合法權(quán)益造成損害，即應(yīng)視為已初步履行了適格被告的舉證責(zé)任，除非所列被告明顯不適格，或者為規(guī)避法定管轄而多列被告，或者明顯存在濫用訴訟權(quán)利情形?！?〕因此，被拆遷人只要對(duì)強(qiáng)拆活動(dòng)的事實(shí)及適格主體完成初步舉證義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其訴訟請(qǐng)求有事實(shí)根據(jù)。（三）起訴期限的審查房屋強(qiáng)拆之訴的起訴期限應(yīng)當(dāng)從被拆遷人知道或者應(yīng)當(dāng)知道強(qiáng)拆行為內(nèi)容之日起計(jì)算。實(shí)踐中，被拆遷人往往在強(qiáng)拆時(shí)并不知道強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體，此種情形，是否構(gòu)成耽誤起訴期限的正當(dāng)事由？對(duì)于起訴期限的起點(diǎn)，規(guī)定為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”，而“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”是否應(yīng)當(dāng)包括知道行政行為的實(shí)施主體，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人訴權(quán)行使和權(quán)利救濟(jì)的必要性方面加以考量。在強(qiáng)拆案件中，被拆遷人即使本身并不確切知道強(qiáng)拆行為的實(shí)施主體，其亦可通過信息公開途徑或是根據(jù)房屋征收相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的法定職責(zé)來確定訴訟對(duì)象，進(jìn)而救濟(jì)自身權(quán)利?！?〕事實(shí)上，人民法院對(duì)于被拆遷人不知道強(qiáng)拆行為實(shí)施主體而訴請(qǐng)具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的案件，不但受理，而且判決支持相關(guān)訴請(qǐng)的不在少數(shù)。因此，“不知道強(qiáng)拆行為主體”并不構(gòu)成救濟(jì)自身權(quán)利的障礙，被拆遷人以此長(zhǎng)期怠于行使訴權(quán)，不能成為耽誤起訴期限的正當(dāng)理由。當(dāng)然，如果被拆遷人有證據(jù)證明其一直在等待行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)處理或者人民法院生效判決，可以成為耽誤起訴期限的正當(dāng)理由。（四）受案范圍的排除房屋強(qiáng)拆訴訟關(guān)系到被拆遷人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)等切身利益，人民法院對(duì)此應(yīng)當(dāng)依法、妥善作出處理，最大限度滿足當(dāng)事人的訴權(quán)行使。但是，并非所有強(qiáng)拆活動(dòng)引發(fā)的訴訟都應(yīng)納入強(qiáng)拆案件的受理范圍。實(shí)務(wù)中，有兩種較為常見的情形，需要另尋法定途徑解決。一種是，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定對(duì)被征收人房屋實(shí)施強(qiáng)拆引發(fā)的訴訟。如果被拆遷人以強(qiáng)拆行為與準(zhǔn)予執(zhí)行裁定確定的范圍、對(duì)象不符給其造成損失為由提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；如果被拆遷人僅以實(shí)施強(qiáng)拆行為本身違法為由提起訴訟的，因該行為已經(jīng)過司法審查，人民法院可不予受理。另一種是，被拆遷人要求公安機(jī)關(guān)調(diào)查處理行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆行為引發(fā)的訴訟。如果被拆遷人認(rèn)為強(qiáng)拆涉及犯罪，屬于暴力拆遷，因暴力行為屬刑事犯罪范疇，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查，不是行政行為；如果被拆遷人認(rèn)為是違法強(qiáng)拆，從治安管理角度，公安機(jī)關(guān)也不具備處理違法拆遷的職責(zé),被拆遷人可以針對(duì)強(qiáng)拆行為通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。〔6〕（五）被告明確有明確的被告是當(dāng)事人提起行政訴訟的法定條件之一。但“明確”的被告并非“適格”的被告，“明確”并不代表“正確”。在強(qiáng)拆案件中，適格被告涉及對(duì)強(qiáng)拆主體的審查，屬于實(shí)質(zhì)性適格，而非形式上適格，需要結(jié)合案件事實(shí)進(jìn)一步審查、明確。考慮到強(qiáng)拆案件中實(shí)施主體的復(fù)雜性和不易判斷性，被拆遷人在起訴時(shí)只要提供明確的被告，且起訴該被告的案件屬于受訴人民法院管轄，人民法院立案審查時(shí)不能準(zhǔn)確判斷該被告并非適格被告的情況下，應(yīng)當(dāng)先予立案，經(jīng)審理查明相關(guān)事實(shí)后再行判定適格被告?！?〕二、房屋強(qiáng)拆主體的確定——誰拆的？（一）確定強(qiáng)拆主體的原則強(qiáng)拆行為實(shí)施主體或者說行為最終責(zé)任主體的確定，是審查房屋強(qiáng)拆之訴的關(guān)鍵所在。人民法院在審理強(qiáng)拆案件時(shí)，必須確定強(qiáng)拆主體。強(qiáng)拆主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定?！?〕通常情況下，強(qiáng)拆行為一經(jīng)作出，該行為的主體就已確定。但在某些情況下，強(qiáng)拆行為的適格主體在起訴時(shí)難以確定，只能通過審理并運(yùn)用舉證責(zé)任分配作出判斷。因強(qiáng)拆活動(dòng)屬于政府及其職能部門的法定職權(quán)，其首先應(yīng)推定為行政強(qiáng)制行為，除非有證據(jù)足以推翻。也就是說，在無主體對(duì)強(qiáng)拆行為負(fù)責(zé)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)職權(quán)法定原則、舉證責(zé)任規(guī)則并結(jié)合拆遷的目的性對(duì)強(qiáng)拆主體作出認(rèn)定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實(shí)施強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)查明是否受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施。（二）確定強(qiáng)拆主體的方式1.強(qiáng)拆主體的認(rèn)定。在國(guó)有土地上房屋征收過程中，有且僅有市、縣級(jí)人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強(qiáng)制拆除合法建筑的職權(quán)，屬于適格的實(shí)施主體，人民法院可以根據(jù)征收、補(bǔ)償、強(qiáng)拆等各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)證據(jù)直接予以認(rèn)定。但在大多數(shù)案件中，就拆遷工作的分工安排經(jīng)常存在“組織實(shí)施”和“具體實(shí)施”兩種情形，按照職權(quán)法定原則，地方人民政府雖然“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”，但領(lǐng)導(dǎo)不是替代。地方人民政府可以就征收拆遷工作組織有關(guān)工作部門或下級(jí)人民政府實(shí)施，也可以通過發(fā)出指示，對(duì)所屬工作部門和下級(jí)人民政府施加影響，但具體的實(shí)施還應(yīng)當(dāng)由各工作部門或下級(jí)人民政府根據(jù)其法定管轄權(quán)以自己的名義分別落實(shí)。究竟地方人民政府的組織實(shí)施行為可訴，還是所屬工作部門或下級(jí)人民政府的具體實(shí)施行為可訴，要看哪一個(gè)行為是“產(chǎn)生外部法律效力的行為”?！?〕當(dāng)存在直接對(duì)外發(fā)生法律效果的具體實(shí)施行為的情況下，堅(jiān)持起訴屬于內(nèi)部指示范疇的“組織實(shí)施”行為，不符合法定的起訴條件。比如，市、縣人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收工作，其中的具體工作究竟是由自己實(shí)施，還是交由下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處或者城管執(zhí)法局等單位實(shí)施，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步明確。上述行政主體均為能夠獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，均有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。如果市、縣人民政府已將強(qiáng)拆工作交由下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處實(shí)施，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處為強(qiáng)拆行為的責(zé)任主體?！?0〕對(duì)于村（居）委會(huì)、建設(shè)施工單位、拆遷公司等民事主體實(shí)施強(qiáng)拆的，因該類主體并無實(shí)施強(qiáng)拆他人合法房屋的權(quán)力，當(dāng)該類主體擅自違法拆除，未受行政主體委托，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé)。2.強(qiáng)拆主體的推定。很多情況下，強(qiáng)拆主體無法直接作出認(rèn)定，需要通過推定方式加以確定。從推定過程來看，因強(qiáng)拆行為屬于事實(shí)行為，征收程序啟動(dòng)后，房屋被強(qiáng)拆，則市、縣級(jí)人民政府或者房屋征收部門理應(yīng)知曉相關(guān)情況，且在法律上或者事實(shí)上具有較大可能作出房屋強(qiáng)拆行為。在行政訴訟中，由市、縣級(jí)人民政府或者房屋征收部門提供相關(guān)證據(jù)，則不難確定行為實(shí)施主體。人民法院對(duì)此應(yīng)當(dāng)以綜合審查證據(jù)材料、追加被告等方式，通過審理推定行為實(shí)施主體，而非在未確定行為主體的情況下，以不具有事實(shí)根據(jù)為由逕行裁定駁回起訴?！?1〕如果村（居）委會(huì)、建設(shè)施工單位、拆遷公司等民事主體認(rèn)可實(shí)施了強(qiáng)拆行為，則應(yīng)當(dāng)判斷其與行政主體是否存在行政委托關(guān)系，以進(jìn)一步明確行為的責(zé)任主體。這是因?yàn)?，相比民事主體，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任顯然對(duì)被拆遷人更為有利。在無具體的書面委托予以認(rèn)定的情況下，人民法院結(jié)合強(qiáng)拆行為的目的性以及其他證據(jù)能夠確定行政機(jī)關(guān)參與其中或?yàn)槭芤嬷黧w，當(dāng)行政機(jī)關(guān)無證據(jù)證實(shí)系在其不知情情況下由其他民事主體實(shí)施，則應(yīng)當(dāng)推定強(qiáng)拆行為受行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施。（三）舉證責(zé)任分配一般而言，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害承擔(dān)舉證責(zé)任，但是，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。同時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，全面、客觀和公正地分析判斷證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)?！?2〕在強(qiáng)拆案件中，對(duì)于被征收房屋遭遇強(qiáng)拆的情況，在起訴時(shí)就讓被拆遷人完成證明強(qiáng)拆行為實(shí)施主體的舉證責(zé)任實(shí)為強(qiáng)人所難，因?yàn)楸徊疬w人往往無能力自行準(zhǔn)確識(shí)別實(shí)施強(qiáng)拆的行為主體，只能初步證明房屋被強(qiáng)拆的事實(shí)。多數(shù)情況下，被拆遷人即使當(dāng)時(shí)在強(qiáng)拆現(xiàn)場(chǎng)，也很難提供直接證據(jù)證明強(qiáng)拆主體。鑒于拆遷行為是政府組織征收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且拆遷騰空土地是政府組織征收的結(jié)果追求，在原告難以舉證且強(qiáng)拆行為無人認(rèn)領(lǐng)的情況下，人民法院可以根據(jù)征收拆遷的目的性以及強(qiáng)拆行為的規(guī)模組織等情況，確定具有優(yōu)勢(shì)舉證能力的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明房屋被拆除與其無關(guān)的舉證責(zé)任。在行政機(jī)關(guān)不予舉證或拒絕舉證的情況下，其實(shí)施強(qiáng)拆行為具有高度的蓋然性。（四）法院釋明義務(wù)法院釋明是保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，避免程序空轉(zhuǎn)的有效方式，對(duì)強(qiáng)拆訴訟而言，尤為重要。法院未履行相應(yīng)的指導(dǎo)和釋明義務(wù)，屬于審判程序違法。以縣政府作被告為例，如果法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)被告不適格，不是強(qiáng)拆責(zé)任主體，適格主體應(yīng)為街道辦，則應(yīng)當(dāng)按照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第二十六條之規(guī)定，告知原告變更被告。如果經(jīng)釋明原告拒絕變更的，可以裁定駁回起訴；如果原告經(jīng)釋明同意變更被告的，則可將案件移送有管轄權(quán)的基層法院；不能直接以被告不適格為由裁定駁回。需要說明的是，因責(zé)任主體難以確定，致使原告需要變更被告而耽誤的起訴期限，應(yīng)當(dāng)予以扣除。三、房屋強(qiáng)拆程序的實(shí)施——怎么拆？（一）先補(bǔ)償、后拆遷（執(zhí)行）房屋強(qiáng)拆程序的實(shí)施，除應(yīng)當(dāng)遵循“無補(bǔ)償則無征收”的原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循“先補(bǔ)償、后拆遷（執(zhí)行）”的原則，否則，被拆遷人有權(quán)拒絕搬遷，行政機(jī)關(guān)也不能強(qiáng)制執(zhí)行?！?3〕換言之，在征收補(bǔ)償工作完成前，仍應(yīng)保障權(quán)利人對(duì)被征收房屋的合法占有權(quán)益，權(quán)利人未獲得安置補(bǔ)償前，不能實(shí)施強(qiáng)制拆除。之所以明確“先補(bǔ)償、后拆遷（執(zhí)行）”原則，根本目的在于保障被拆遷人在房屋被征收拆除后、獲得安置補(bǔ)償前的基本生活或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)拆過程中沒有遵循上述程序，其強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)違法。具體來說，被征收房屋拆遷（執(zhí)行）前，被拆遷人獲得補(bǔ)償包含兩種情況：一是行政機(jī)關(guān)與被拆遷人就安置補(bǔ)償達(dá)成一致并簽訂補(bǔ)償協(xié)議，行政機(jī)關(guān)開始按照補(bǔ)償協(xié)議主動(dòng)履行相關(guān)義務(wù)；二是在與被拆遷人達(dá)不成協(xié)議的情況下，行政機(jī)關(guān)依據(jù)征收補(bǔ)償安置方案依法作出補(bǔ)償決定或補(bǔ)償行為。針對(duì)第一種情況，雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后，被拆遷人主動(dòng)將房屋交給行政機(jī)關(guān)處理，行政機(jī)關(guān)據(jù)此采取的拆除行為不屬于強(qiáng)制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當(dāng)性是基于權(quán)利人認(rèn)可安置補(bǔ)償后的自愿處分行為。針對(duì)第二種情況，實(shí)踐中存在補(bǔ)償決定遺漏補(bǔ)償事項(xiàng)、補(bǔ)償不到位房屋被強(qiáng)拆的現(xiàn)象，對(duì)于當(dāng)事人提起的補(bǔ)償之訴，法院一般應(yīng)當(dāng)撤銷補(bǔ)償決定，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償職責(zé)。但是，如果撤銷補(bǔ)償決定嚴(yán)重影響征收拆遷進(jìn)度、損害社會(huì)公共利益的，因補(bǔ)償行為屬于授益性行政行為，在不宜撤銷的情況下，也不適用確認(rèn)違法判決，法院對(duì)能夠確定的補(bǔ)償數(shù)額和方式可以作出補(bǔ)充判決。這樣處理，既有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，又不至于影響到社會(huì)公共利益。（二）強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行對(duì)國(guó)有土地上被征收房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除，應(yīng)在完成補(bǔ)償安置工作的情況下由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在獲得法院的準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行裁定前，行政機(jī)關(guān)沒有直接強(qiáng)拆被征收房屋的權(quán)力。即使在被拆遷人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償?shù)那闆r下，行政機(jī)關(guān)若要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。被拆遷人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。只有被拆遷人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在規(guī)定期限內(nèi)又不搬遷的情況下，才能進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)拆過程中沒有申請(qǐng)法院執(zhí)行，而是直接自行拆除，抑或沒有給被拆遷人留出復(fù)議或訴訟的期限，其強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)違法。（三）強(qiáng)拆方式方法應(yīng)當(dāng)合法合理適當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)被征收房屋實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意方式、方法，嚴(yán)格按照征收補(bǔ)償工作確定的拆遷范圍實(shí)施強(qiáng)拆，不能隨意擴(kuò)大執(zhí)行范圍，超范圍拆除；不能規(guī)避征收程序，借拆違、危房名義實(shí)施強(qiáng)拆；不能實(shí)施野蠻強(qiáng)拆，損毀室內(nèi)財(cái)產(chǎn)，侵害被拆遷人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)。行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)拆過程中有上述情形之一的，其強(qiáng)拆行為應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)違法。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)拆時(shí)還要確保室內(nèi)物品已經(jīng)得到合理保存處置，制作好財(cái)產(chǎn)登記清單，并進(jìn)行公證，留存執(zhí)法錄像，避免因處理方式不當(dāng)造成日后舉證困難。除此之外，實(shí)踐中尚有兩種強(qiáng)拆方式值得關(guān)注，經(jīng)常被當(dāng)事人訴諸法院。一種是，對(duì)于未登記建筑的拆除。此種情形，房屋征收部門在征收過程中應(yīng)當(dāng)對(duì)未經(jīng)權(quán)屬登記的房屋提請(qǐng)有關(guān)部門進(jìn)行認(rèn)定和處理，結(jié)果公示后有異議的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核、處理。如果最終結(jié)果是違章建筑，應(yīng)當(dāng)通過拆違程序依法拆除；如果最終結(jié)果是合法建筑，應(yīng)在完成安置補(bǔ)償之后依法拆除。另一種是，對(duì)于門窗等房屋組成部分的拆除。因強(qiáng)拆行為不限于房屋主體結(jié)構(gòu)的拆除，還包括門窗、墻面等房屋組成部分的拆除以及室內(nèi)財(cái)產(chǎn)處置行為，上述行為關(guān)系到被拆遷人的人身財(cái)產(chǎn)安全，涉及被拆遷人的合法權(quán)益。因此，在被征收房屋未依法補(bǔ)償完畢的情況下，行政機(jī)關(guān)不能以拆除門窗、破壞墻體等方式逼迫搬遷。當(dāng)事人對(duì)此可以提起確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法之訴。（四）以協(xié)議方式實(shí)施拆除1.過渡協(xié)議約定拆除。在征收補(bǔ)償過程中，有的行政機(jī)關(guān)僅與被拆遷人簽訂過渡協(xié)議，而未簽到補(bǔ)償協(xié)議。過渡協(xié)議不同于補(bǔ)償協(xié)議，就過渡方式、過渡期限和過渡費(fèi)用作出的具體安排并不能從根本上保障被拆遷人的安置補(bǔ)償權(quán)益，不能替代整體的補(bǔ)償協(xié)議，過渡協(xié)議中約定的將房屋交由行政機(jī)關(guān)拆除的內(nèi)容，必須與明確約定征收補(bǔ)償主要條款的安置補(bǔ)償協(xié)議結(jié)合后，方可作為行政機(jī)關(guān)拆除被征收房屋的合法依據(jù)。因此，僅就過渡問題簽訂的過渡協(xié)議，即使協(xié)議中約定拆除房屋的內(nèi)容，在行政機(jī)關(guān)完成安置補(bǔ)償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據(jù)。2.收購協(xié)議約定拆除。以“協(xié)議方式”代替依法進(jìn)行的“征收拆遷”越來越多地被行政機(jī)關(guān)所采用，并被最高人民法院裁判理念（汪慧芳案）所接納。建立在平等、自愿、等價(jià)、有償基礎(chǔ)上的收購協(xié)議，因其在一定層面上有利于提高征收拆遷效率，并有助于通過提高收購價(jià)格來對(duì)被拆遷人給予更加充分的補(bǔ)償安置，具有現(xiàn)實(shí)合理性和可行性?！?4〕行政機(jī)關(guān)在實(shí)施房屋收購、拆除過程中，與被拆遷人簽訂相關(guān)協(xié)議，對(duì)其進(jìn)行不低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的公平合理補(bǔ)償安置，被拆遷人自愿交出房屋，系雙方意思表示一致的體現(xiàn)，此種方式并不違反法律、法規(guī)的禁止性規(guī)定。對(duì)未達(dá)成收購協(xié)議的房屋被拆除，在缺乏相關(guān)法律規(guī)定的前提下，只能通過《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收程序來解決。也就是說，未達(dá)成收購協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)征收程序，其不及時(shí)依法進(jìn)行征收反而采用不適當(dāng)拆除方式破壞權(quán)利人的居住與經(jīng)營(yíng)環(huán)境，造成房屋正常使用功能嚴(yán)重貶損，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。四、房屋違法強(qiáng)拆的賠償——拆錯(cuò)了，怎么賠？（一）程序選擇在審判實(shí)務(wù)中，被拆遷人之所以經(jīng)常對(duì)強(qiáng)拆行為提起確認(rèn)違法之訴，歸根結(jié)底是對(duì)安置補(bǔ)償不服，認(rèn)為其安置補(bǔ)償利益沒有得到滿足、其合法權(quán)益沒有得到保障。當(dāng)強(qiáng)拆行為被確認(rèn)違法之后，有的被拆遷人選擇繼續(xù)提起補(bǔ)償之訴實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而絕大多數(shù)被拆遷人則選擇賠償程序?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)。當(dāng)然，要求行政機(jī)關(guān)履行補(bǔ)償職責(zé)能夠在訴權(quán)行使中實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。但是，被拆遷人往往更傾向于提起賠償之訴，一方面賠償能夠吸收補(bǔ)償，相比補(bǔ)償程序，行政賠償具有懲罰性，對(duì)當(dāng)事人保護(hù)更加徹底；另一方面行政補(bǔ)償一般對(duì)應(yīng)的是合法行政行為，而行政賠償則對(duì)應(yīng)著違法行政行為，在程序設(shè)計(jì)上也更加順暢自然。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政賠償與行政補(bǔ)償程序不能重復(fù)適用。在一個(gè)行政行為被確認(rèn)為違法并已經(jīng)啟動(dòng)賠償程序時(shí)，被拆遷人不能重復(fù)或者交叉運(yùn)用救濟(jì)手段，再行尋求行政補(bǔ)償。〔15〕因此，當(dāng)房屋強(qiáng)拆被確認(rèn)違法后，被拆遷人既然已經(jīng)提起賠償之訴，原有的補(bǔ)償問題可依法轉(zhuǎn)化為賠償程序解決，人民法院應(yīng)直接進(jìn)行實(shí)體審理并就賠償問題作出行政賠償判決，無需另行通過征收補(bǔ)償程序解決。當(dāng)違法強(qiáng)拆案件進(jìn)入賠償程序后，有的被拆遷人對(duì)賠償機(jī)關(guān)的先行處理行為不服訴至法院。人民法院應(yīng)就當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議進(jìn)行審查，而非以行政賠償決定為審理重點(diǎn)予以審理，這樣能夠避免出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)多次作出、撤銷行政賠償決定的情形，防止賠償案件久拖不決。還有的被拆遷人以起訴復(fù)議機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的方式解決賠償機(jī)關(guān)的行政賠償問題。對(duì)于以獲得行政賠償為目的的訴訟而言，國(guó)家賠償法規(guī)定的救濟(jì)方式是直接起訴賠償機(jī)關(guān)，并不包括起訴復(fù)議機(jī)關(guān)，即不包括要求人民法院判決復(fù)議機(jī)關(guān)就賠償機(jī)關(guān)的行政賠償問題作出處理的情形?！?6〕與起訴賠償機(jī)關(guān)相比，起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不僅程序更加繁瑣，耗費(fèi)更多的資源，而且難以直接解決賠償問題，容易形成循環(huán)訴訟。（二）處理原則人民法院在審理行政賠償案件時(shí)，要堅(jiān)持全面賠償和公平合理的理念?！?7〕首先，為體現(xiàn)對(duì)違法強(qiáng)拆行為的懲戒，對(duì)被拆遷人的相應(yīng)賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益。其次，應(yīng)當(dāng)考量其他被拆遷戶以及當(dāng)?shù)仄渌?xiàng)目的類似補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)、安置情況，全面考慮法律、行政法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定的連續(xù)性、一致性和公平性。在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，結(jié)合被拆遷人實(shí)際情況，以填平補(bǔ)齊其受損的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為限，并盡可能給予被拆遷人必要、合理的照顧和安排。再次，針對(duì)賠償案件應(yīng)盡可能協(xié)調(diào)化解爭(zhēng)議，如果難以達(dá)成一致意見，在裁判規(guī)則上需要結(jié)合案件具體情形選擇適當(dāng)?shù)牟门蟹绞?。并非所有違法強(qiáng)拆引發(fā)的賠償案件都適宜由人民法院直接判決具體的賠償內(nèi)容，有一些案件需要考量社會(huì)影響和法律效果，人民法院可以判令先由行政機(jī)關(guān)作出賠償決定，但在判決中要明確行政機(jī)關(guān)作出賠償決定的大致標(biāo)準(zhǔn)和底線（賠償方式、賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍等），從而充分發(fā)揮司法權(quán)的監(jiān)督性和行政權(quán)的專業(yè)性，更有利于妥善處理爭(zhēng)議。（三）賠償方式在賠償案件中，支付賠償金以及返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀均是國(guó)家賠償?shù)馁r償方式。被征收房屋如果依法拆除，被拆遷人既可以選擇按征收決定公告之日的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，也有權(quán)要求在改建地段或者就近地段選擇類似房屋予以產(chǎn)權(quán)調(diào)換。因此，對(duì)國(guó)家賠償法第三十六條關(guān)于“直接損失”的理解，不僅包括因違法強(qiáng)拆造成的直接財(cái)產(chǎn)損失，還應(yīng)包括被征收人所享有的全部征收安置補(bǔ)償權(quán)益，如產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房、過渡費(fèi)、搬家費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等。為確保被拆遷人獲得及時(shí)、公平、公正的救濟(jì)，在確定賠償方式時(shí)，賦予被拆遷人既可以選擇貨幣賠償，也可以選擇安置房屋的權(quán)利，這樣能夠最大限度保障被拆遷人獲得安置補(bǔ)償權(quán)益，符合國(guó)家賠償法的立法精神。（四）賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍 1.被強(qiáng)拆房屋損失的賠償。對(duì)被拆房屋損失的賠償，應(yīng)以被征收房屋的價(jià)值為限，目的是填平補(bǔ)齊被拆遷人受損的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。〔18〕如果征收決定公告時(shí)間與實(shí)際賠償時(shí)間相隔過長(zhǎng)，市場(chǎng)行情發(fā)生了很大變化，這時(shí)以征收決定公告時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格作為賠償標(biāo)準(zhǔn)不足以保障被拆遷人的居住權(quán)益。針對(duì)此種情形，應(yīng)確定合理的賠償時(shí)點(diǎn)，一般選擇確認(rèn)違法時(shí)、委托評(píng)估時(shí)或判決作出時(shí)作為賠償時(shí)點(diǎn)，總而言之，賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定要確保被拆遷人能夠購買、得到與之前相當(dāng)?shù)姆课?、與其他被拆遷人相當(dāng)?shù)姆课?，滿足其實(shí)際居住利益，確保其居住條件不降低、有改善，維護(hù)政策的連續(xù)性和社會(huì)的穩(wěn)定性。同時(shí)，與補(bǔ)償利益相比，賠償要考慮給予被拆遷人適當(dāng)?shù)恼疹櫤桶才牛泽w現(xiàn)對(duì)違法強(qiáng)拆的懲罰性。由于被拆房屋不僅包括有證房屋，還包括很多無證房屋。對(duì)征收范圍內(nèi)無證房屋的處理，政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，而不是與違章建筑一概論之。當(dāng)無證房屋遭遇違法強(qiáng)拆時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)綜合考慮建造歷史、當(dāng)時(shí)立法狀況、房屋建設(shè)的時(shí)間和動(dòng)機(jī)、房屋來源和使用現(xiàn)狀、居住利益等因素確定是否賠償。2.室內(nèi)物品損失的賠償。因行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序，不依法公證或者依法制作物品清單，致使被拆遷人難以履行舉證責(zé)任，行政機(jī)關(guān)也無法舉證證明實(shí)際損失金額的，人民法院可在被拆遷人就損失金額提供證據(jù)初步證明其主張的情況下，依法作出認(rèn)定。被拆遷人的室內(nèi)物品因違法強(qiáng)拆滅失，在雙方均對(duì)室內(nèi)物品無法提供證據(jù)予以證明的情況下，人民法院可根據(jù)被拆遷人提供的現(xiàn)場(chǎng)照片、物品損失清單，結(jié)合日常生活經(jīng)驗(yàn)，考慮物品折舊等因素，對(duì)被拆遷人的賠償請(qǐng)求合情合理進(jìn)行酌定處理。關(guān)于非日常生活用品的大額財(cái)物損失，被拆遷人應(yīng)當(dāng)提供有說服力的證據(jù)，以證明這些財(cái)物在拆除現(xiàn)場(chǎng)客觀存在以及各自的具體價(jià)值，否則法院缺乏酌定的基礎(chǔ)依據(jù)。3.停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償。在強(qiáng)拆案件中，經(jīng)營(yíng)性用房被違法強(qiáng)拆，往往會(huì)產(chǎn)生停產(chǎn)停業(yè)損失。對(duì)停產(chǎn)停業(yè)損失的賠償標(biāo)準(zhǔn)一般參照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十三條規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。從各地規(guī)定來看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不一致，大多要求具備被征收房屋屬于非住宅的合法建筑、有合法有效的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、辦理稅務(wù)登記并具有納稅憑證等條件。把握的原則是，停產(chǎn)停業(yè)損失只是補(bǔ)償因征收給被拆遷人經(jīng)營(yíng)造成的臨時(shí)性經(jīng)營(yíng)困難，具有過渡費(fèi)用性質(zhì)，因而只能計(jì)算適當(dāng)期間或者按照房屋補(bǔ)償金額的適當(dāng)比例計(jì)付?！?9〕被拆遷人在征收或者侵權(quán)行為發(fā)生后的適當(dāng)期間，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)尋找合適地址重新經(jīng)營(yíng)，不能將因自身原因未開展經(jīng)營(yíng)的損失，全部由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)。 4.臨時(shí)安置費(fèi)、逾期利息等其他損失的賠償。對(duì)于臨時(shí)安置費(fèi)的賠償，征收補(bǔ)償安置方案對(duì)此已經(jīng)予以明確，賠償標(biāo)準(zhǔn)可以參照?qǐng)?zhí)行。但是，臨時(shí)安置費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)不能低于各地確定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)數(shù)額過低時(shí)侵害被拆遷人正當(dāng)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照“就高不就低”的原則依法賠償。對(duì)于逾期利息的賠償，行政機(jī)關(guān)在違法強(qiáng)拆后理應(yīng)及時(shí)履行賠償義務(wù)，盡快支付違法賠償金，盡可能減少被拆遷人的損失。若賠償金不計(jì)付利息，則可能使被拆遷人的損失無法得到全部賠償，甚至可能促使行政機(jī)關(guān)拖延履行賠償義務(wù)?！?0〕當(dāng)然，事后基于賠償時(shí)點(diǎn)確定的賠償數(shù)額高于應(yīng)當(dāng)按時(shí)支付的賠償金數(shù)額和利息的除外，因?yàn)榇朔N情況利息損失已被吸收，不應(yīng)再重復(fù)計(jì)算。對(duì)于利息的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，在目前法律并未作出明確規(guī)定的情況下，可以通過類比國(guó)家賠償法最相近似的具體規(guī)定來衡平賠償標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)語波斯納法官在《超越法律》一書中提到：“沒有單獨(dú)哪一條近路能永久地捕獲法律的復(fù)雜性”。針對(duì)國(guó)有土地上被征收房屋強(qiáng)拆案件的司法審查亦是如此，沒有一勞永逸的解決之道。本文僅是厘清現(xiàn)階段國(guó)有土地上房屋強(qiáng)拆案件的審理思路，順應(yīng)行政法治的發(fā)展，促進(jìn)裁判尺度的統(tǒng)一。不管此類案件的審查標(biāo)準(zhǔn)如何變化，在審理過程中始終要堅(jiān)持具體案件具體分析、靈活應(yīng)對(duì)依法處理，充分保障被拆遷人的合法權(quán)益，同時(shí)也要兼顧社會(huì)公共利益和其他被拆遷人的利益，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

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〔1〕江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2016年版，第528頁?！?〕參見最高人民法院（2018）最高法行再150號(hào)行政裁定書?！?〕參見最高人民法院（2017）最高法行申7800號(hào)行政裁定書?！?〕參見最高人民法院（2018）最高法行申9209號(hào)行政裁定書。〔5〕參見最高人民法院（2018）最高法行申10565號(hào)行政裁定書?！?〕參見最高人民法院（2017）最高法行申5664號(hào)行政裁定書?！?〕參見最高人民法院（2019）最高法行再17號(hào)行政裁定書?！?〕參見最高人民法院（2018）最高法行再113號(hào)行政裁定書?！?〕參見最高人民法院（2017）最高法行申9275號(hào)行政裁定書。〔10〕參見最高人民法院（2018）最高法行申1801號(hào)行政裁定書?！?1〕參見最高人民法院（2017）最高法行申704號(hào)行政裁定書?！?2〕王振宇：《行政訴訟制度研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第126頁?！?3〕參見最高人民法院（2018）最高法行申4205號(hào)行政裁定書?！?4〕參見最高人民法院（2018）最高法行申2624號(hào)行政裁定書。〔15〕參見最高人民法院（2018）最高法行申8212號(hào)行政裁定書?！?6〕參見最高人民法院（2018）最高法行再128號(hào)行政裁定書?！?7〕參見最高人民法院（2018）最高法行再163號(hào)行政賠償判決書?！?8〕蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件審理指引》，人民法院出版社2015年版，第181頁。〔19〕參見最高人民法院（2017）最高法行再101號(hào)行政判決書。〔20〕參見最高人民法院（2017）最高法行再5號(hào)行政賠償判決書。

作者單位：山東高院行政庭

來源：《法律適用》2019年第20期