一、行政干預(yù)招投標的表現(xiàn)形式

目前，地方政府行政干預(yù)招投標的表現(xiàn)形式多樣。從招標確立環(huán)節(jié)，到投標、評標環(huán)節(jié)，再到定標與合同簽訂環(huán)節(jié)，甚至是后期的結(jié)算環(huán)節(jié)，地方政府均存在不同程度的行政干預(yù)。有些通過打招呼、批條子等形式直接干預(yù)，或以授意、暗示、默許等形式間接干預(yù);有些以會議等集體決定的形式干預(yù);甚至有些地方政府通過制定相關(guān)強制性、指導性文件的形式進行干預(yù)，行政觸角延伸到招投標各個環(huán)節(jié)，干預(yù)之深、之廣，可謂觸目驚心!

在招標方式確定環(huán)節(jié)，對于已核準了的公開招標項目，有些地方政府違法審批，擅自將已批準為公開招標的工程改為邀請招標，甚至將政府投資的公開招標工程改為直接發(fā)包方式。

在投標、評標及定標環(huán)節(jié)，地方保護色彩非常嚴重，有些行政監(jiān)督部門甚至以要求投標人履行資質(zhì)驗證、登記備案或許可等手續(xù)的方式，限制或排斥本地區(qū)以外的投標人進入本地區(qū)市場。評標環(huán)節(jié)，有些地方政府違反規(guī)定，指派內(nèi)部人員擔任評標專家，通過指定或誘導評標專家來操控評標結(jié)果;或以監(jiān)督為名干擾正常評標活動。有些行政監(jiān)督部門以加強招投標活動監(jiān)管為名，在招投標過程中設(shè)立了監(jiān)督委員會，但其行使監(jiān)督職責的成員職能錯位，直接由監(jiān)督者變成了參與者甚至決策者。有些地方政府違規(guī)干預(yù)評標委員會推薦的中標候選人順序，甚至在評標委員會推薦的中標候選人之外確定中標人。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，有些地方政府利用其優(yōu)勢地位，背離招標投標文件簽訂施工合同;有些地方政府甚至強行要求中標人放棄中標，或?qū)⒅袠隧椖恐付ǚ职?、轉(zhuǎn)包給其他施工企業(yè)，變相地改變了中標人，最終導致公開招標實質(zhì)上成為指定發(fā)包。在合同履行環(huán)節(jié)，有些地方政府不按約定的結(jié)算清單造價結(jié)算，隨意變更設(shè)計，造成低價中標、高價結(jié)算。

二、行政干預(yù)招投標的主要原因

地方政府任意插手招投標的各種亂象及伴隨的各類嚴重后果，值得深思。不遏制這種亂象，中國的建筑市場將始終無法形成有序、良好的競爭秩序。危及到百姓生命財產(chǎn)安全的工程安全質(zhì)量事故，諸如“樓倒倒”“橋塌塌”事件也終將無法得到有效根治。為什么地方政府和個人能隨意干預(yù)招投標?

一是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。雖然我國已陸續(xù)頒布了《建筑法》《招標投標法》《工程建設(shè)施工招標投標辦法》及《招標投標法實施條例》等，但總的來說，我國招標投標法律體系還不完善，法律之間以及法律法規(guī)與行政規(guī)章之間的銜接配套還存在漏洞，致使很多程序設(shè)定流于形式。

《招標投標法》對招投標一些環(huán)節(jié)缺乏強制性規(guī)定，尤其對資格預(yù)審和評標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)未作詳盡規(guī)定，標底的地位和作用沒有明確，存在一些可以人為調(diào)控的“運作空間”。而《招標投標法》設(shè)置的業(yè)主及施工方的權(quán)利義務(wù)不對等，業(yè)主的權(quán)利甚至是權(quán)力過大，責任不明確，缺少責任追究制度。這些因素最終導致了作為業(yè)主的政府任意干預(yù)或插手招投標的現(xiàn)象突出。

二是我國同時存在《招標投標法》與《政府采購法》兩個同位階法律，兩部法律存在多處沖突，直接導致了招投標過程中亂象叢生。國際上絕大多數(shù)國家都沒有制定專門的招標投標法，而是將其作為政府采購的一種方式，直接納入政府采購框架之下。而我國卻同時存在兩個同位階法律，二者不僅分立，且在監(jiān)管主體、招標適用條件、供應(yīng)商資格、招標代理機構(gòu)、廢標及其處理、法律責任等方面均存在矛盾，造成了法律適用的混亂。盡管后來又出臺了《招標投標法實施條例》，但僅是立足于招標投標法框架下解決問題，并未涉及也不可能涉及與政府采購法相沖突時如何處理的問題。

三是招標投標管理、監(jiān)督體制沒有理順。我國現(xiàn)行招標投標管理體制下，行政監(jiān)管由多個部門負責，雖然有利于發(fā)揮各部門專業(yè)管理優(yōu)勢，但也造成了多頭管理的諸多矛盾和問題。

四是現(xiàn)行的政府投資項目實施方式存在諸多弊端。許多政府工程仍沿襲計劃經(jīng)濟時期的管理模式。一些政府部門集工程投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用于一體，許多行政主管部門既是投資主體，又是監(jiān)督管理者，同時又身兼法規(guī)制度的制定者的身份。這不僅造成部門、行業(yè)壟斷，而且作為業(yè)主的政府部門容易脫離控制、擾亂市場。

五是有形建筑市場作用未充分發(fā)揮。目前，對有形建筑市場的運行和管理無法可依，對應(yīng)當進入有形建筑市場而不進場交易的工程項目，尚無制約和追究;有形建筑市場的信息服務(wù)、場所服務(wù)、集中辦公服務(wù)三項基本功能還不夠到位等，這些都嚴重制約了有形建筑市場在遏制建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為方面的作用。

三、預(yù)防行政干預(yù)招投標的對策

地方政府任意干預(yù)招投標，已嚴重損害了公平、公正的市場經(jīng)濟秩序。如何破除這種亂象，排除地方政府“指手劃腳”的任意干擾，還招投標建筑市場一“清靜之地”呢?筆者認為，應(yīng)從如下幾方面著手。

一是盡快加入WTO《政府采購協(xié)議》(簡稱GPA)，建立完善招投標法律體系。GPA是WTO的一項多邊協(xié)議，目標是促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易。GPA作為世貿(mào)組織的多邊協(xié)議之一，對于規(guī)范政府采購行為、節(jié)約財政資金作用明顯。根據(jù)目前國情，雖然加入GPA會承擔一定的國際風險，但從長遠來看，如不加入，國家和社會承受的腐敗風險會更大。

針對目前的招投標亂象，我國應(yīng)學習國際先進經(jīng)驗，借鑒GPA和國際慣例，將《招標投標法》和《政府采購法》兩者統(tǒng)一起來，盡快建立新的招投標和政府采購法律制度。具體來講，應(yīng)將招標投標完全納入政府采購框架，形成以GPA和國內(nèi)《政府采購法》為基礎(chǔ)性法律，“招投標制度”作為程序性規(guī)范納入政府采購法律體系之中的運行機制。凡涉及政府采購項目，無論是工程建設(shè)還是普通采購項目，均適用，最終實現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一。

二是進一步完善招標方式。我國《招標投標法》僅規(guī)定了兩種招標方式，即公開招標及邀請招標。其后頒布的《政府采購法》規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等五種形式，一定程度上彌補了《招標投標法》在招標方式上的不足。由于公開招標和邀請招標成本較高，費時較長，并且有可能形成過度競爭及資源浪費，有必要對現(xiàn)行招標方式予以完善。借鑒GPA，把競爭性談判、單一來源采購、詢價等招標方式增加進去，諸如一些標準化貨物或服務(wù)的采購工程、合同金額較小的或一些應(yīng)急工程，通過設(shè)定一定的準入制度，明確采用上述采購方式，既可避免目前兩種招投標方式所帶來的效率較低、資源浪費等不足，又可避免直接發(fā)包可能帶來的腐敗風險。

三是建立健全招投標規(guī)章制度，規(guī)范招投標運作。如上所述，招投標各方主體權(quán)利義務(wù)不明確、招標人(業(yè)主)權(quán)力過大是滋生政府干預(yù)招投標并伴隨腐敗現(xiàn)象多發(fā)的重要原因之一。建議對招投標各方主體，特別是招標人的權(quán)利、義務(wù)和責任進行明確界定，對應(yīng)該招標的項目、范圍、條件清晰說明;對資格預(yù)審行為進行限制，更多地采用資格后審;限制或取消招標人代表擔任評委;更加科學合理地編制評標辦法和確定標底等。同時，應(yīng)規(guī)范并完善相關(guān)配套制度。如制定招標代理機構(gòu)和評標專家的管理辦法、綜合性專家?guī)旖ㄔO(shè)、統(tǒng)一的招標投標信用制度、圍標串標及資質(zhì)掛靠判定方法，推廣使用統(tǒng)一的招標文件示范文本，規(guī)范評標委員會的自由裁量權(quán)，不給政府及國家機關(guān)工作人員干預(yù)招投標提供任何“可乘之機”。

四是改革政府投資工程建設(shè)項目組織實施方式，建立綜合監(jiān)督機構(gòu)，破解“同體監(jiān)督”。體制不順、“投資、建設(shè)、監(jiān)督、管理、使用”多位一體的管理模式，是造成招投標領(lǐng)域監(jiān)管不力的重要原因。為改變招投標工作管理分散、同體監(jiān)督等現(xiàn)狀，建議將分屬于各個行業(yè)和部門的招投標行政監(jiān)督權(quán)剝離出來，成立招投標市場的專項監(jiān)督管理機構(gòu)，并作為各級政府的直屬部門，統(tǒng)一行使各個職能部門的行政監(jiān)督權(quán)，對招投標活動的監(jiān)管由各部門的自行“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎皩９堋薄?/p>

五是進一步加強有形建筑市場建設(shè)。繼續(xù)健全和規(guī)范有形建筑市場，保證有形建筑市場與招標投標監(jiān)管機構(gòu)從行政到經(jīng)濟上完全脫鉤，避免有形建筑市場與招標投標監(jiān)管機構(gòu)有任何經(jīng)濟關(guān)系。對于目前有些地區(qū)或部門招標投標監(jiān)管機構(gòu)力量薄弱的情況，建議根據(jù)不同地區(qū)的實際，將招標投標活動中程序性的監(jiān)管工作委托有形建筑市場負責。

六是破除地方保護。凡是使用國有資金的工程項目依法應(yīng)當招投標的，不受區(qū)域限制，均應(yīng)依法進行招投標，符合資質(zhì)條件的企業(yè)都可進入。對于有些地方政府針對外地企業(yè)采取的強制性登記注冊、備案許可、違規(guī)收取費用等歧視性政策，或?qū)Ρ镜仄髽I(yè)采取一些地方保護政策，均應(yīng)全部廢除，以形成統(tǒng)一開放、競爭有序的工程建設(shè)市場。另外，對于一些地方政府的地方保護政策，應(yīng)在招投標制度中設(shè)置對應(yīng)的處罰措施，并做到執(zhí)法必嚴、違法必究

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