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　　如果不服市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案是否可以直接提起行政訴訟?

　　最高人民法院案例明確，此類情況應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決(復(fù)議)，復(fù)議機(jī)關(guān)的處理決定是人民法院審理相關(guān)案件的必要條件，因此，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對(duì)原行政行為起訴。

　　案 情

　　安徽省亳州市中級(jí)人民法院一審查明：2012年3月15日亳州市國土資源局作出《公告》，主要內(nèi)容為，根據(jù)安徽省人民政府2011年12月19日皖政地〔2011〕896號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)的《征收土地方案》，亳州市國土資源局經(jīng)對(duì)被征地村民組征地補(bǔ)償?shù)怯洀?fù)核，擬定了征地補(bǔ)償安置方案。同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》第四十八條和《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，將征地補(bǔ)償安置方案內(nèi)容和有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了公告，告知被征收土地四至范圍內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人對(duì)方案內(nèi)容如有不同意見或要求舉行聽證會(huì)，須請(qǐng)自公告發(fā)布之日起15內(nèi)以村委會(huì)為單位，以書面形式送達(dá)市國土局征地服務(wù)科;方案在征求意見后，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)組織實(shí)施，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條之規(guī)定，對(duì)批準(zhǔn)后《征地補(bǔ)償安置方案》有爭議，不影響征收土地方案的組織實(shí)施。王某認(rèn)為該《公告》實(shí)體與程序均違法，侵犯其合法權(quán)益，向安徽省人民政府提起行政復(fù)議，安徽省人民政府于2015年10月21日以王某的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第四項(xiàng)規(guī)定的行政復(fù)議受理?xiàng)l件為由，作出皖行復(fù)〔2015〕235號(hào)駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書，決定駁回王某的行政復(fù)議申請(qǐng)。王某不服，向該院提起行政訴訟，要求撤銷以該《公告》形式作出的征地補(bǔ)償安置方案。另查明，該《公告》中的征地補(bǔ)償安置方案是亳州市國土資源局?jǐn)M訂作出的，并不是經(jīng)亳州市政府批準(zhǔn)后作出的。

　　該院認(rèn)為，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實(shí)施。本案中，王某所訴的征地補(bǔ)償安置方案是亳州市國土資源局?jǐn)M訂的，如果王某對(duì)該征地補(bǔ)償安置方案有異議，可以依據(jù)上述規(guī)定，向亳州市國土資源局提出。提出后仍有爭議的，應(yīng)經(jīng)過協(xié)調(diào)、裁決解決。因此，王某不服該征地補(bǔ)償安置方案而提起訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，不符合《行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)規(guī)定的起訴條件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一項(xiàng)規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。故對(duì)于王某的起訴，應(yīng)當(dāng)依法予以駁回。綜上所述，此案經(jīng)該院審判委員會(huì)討論決定，依照《行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，于2015年12月14日作出裁定，駁回王某的起訴。

　　審 理

　　王某不服，提起上訴。

　　安徽省高級(jí)人民法院二審查明的事實(shí)與一審法院查明的事實(shí)一致。

　　該院認(rèn)為：王某對(duì)涉案征地補(bǔ)償安置方案不服，實(shí)際上系對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，依法應(yīng)當(dāng)通過人民政府協(xié)調(diào)和裁決的途徑解決。因此。王某對(duì)涉案征地補(bǔ)償安置方案提起訴訟依法不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，一審法院據(jù)此駁回王某的起訴并無不當(dāng)。王某的上訴理由不能成立，該院依法不予支持。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，該院于2016年10月24日作出行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

　　王某不服，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙Ｍ跄痴J(rèn)為，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案屬于人民法院行政訴訟受案范圍。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案也屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！缎姓V訟法》第十三條排除不屬于行政訴訟受案范圍的條款中也并未包括征地補(bǔ)償安置方案?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》并未將征地補(bǔ)償安置方案排除在人民法院行政訴訟受案范圍之外?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定的“協(xié)調(diào)”和“裁決”行為，并未否定其行政訴訟的救濟(jì)途徑。本案中，再審申請(qǐng)人已就征地補(bǔ)償安置方案向安徽省人民政府提起行政復(fù)議，其也作出了皖行復(fù)〔2015〕235號(hào)《駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定書》，故現(xiàn)在該案也應(yīng)屬于人民法院的受案范圍。再審被申請(qǐng)人批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的行為并非為內(nèi)部批復(fù)行為。請(qǐng)求撤銷安徽省高級(jí)人民法院作出的行政裁定;撤銷再審被申請(qǐng)人批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案。

　　最高人民法院經(jīng)審查后作出裁定，王某的再審申請(qǐng)不符合《行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《行政訴訟法》第一百零一條、《民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定駁回再審申請(qǐng)。

　　分 析

　　最高人民法院認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決?！秶鴦?wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》(國法〔2011〕35號(hào))規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)。

　　據(jù)此，對(duì)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服的救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決(復(fù)議)。在此類復(fù)議前置案件中，由于復(fù)議機(jī)關(guān)的處理決定是人民法院審理相關(guān)案件的必要條件，因此，如果復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理決定，當(dāng)事人只能就該不予受理決定向人民法院提起訴訟，而不能直接針對(duì)原行政行為起訴。據(jù)此，王某認(rèn)為已經(jīng)向復(fù)議機(jī)關(guān)安徽省人民政府申請(qǐng)過行政復(fù)議，即便申請(qǐng)被駁回，也取得了對(duì)征地補(bǔ)償方案的起訴權(quán)，理由不能成立。原審法院裁定處理結(jié)果并無不當(dāng)。

　　本文摘編自(2017)最高法行申1118號(hào)行政裁定

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