【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

(2018)最高法行申3525號(hào)

　　再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)曾永兵，男，1972年12月3日出生，漢族，住廣東省博羅縣。

　　被申請(qǐng)人(一審被告、二審上訴人)廣東省博羅縣人民政府。住所地：廣東省惠州市博羅縣博惠路**號(hào)。

　　法定代表人陳國(guó)煌，縣長(zhǎng)。

　　被申請(qǐng)人(一審被告、二審上訴人)廣東省博羅縣湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)人民政府。住所地：廣東省惠州市博羅縣湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)旺路***號(hào)。

　　法定代表人劉偉榮，鎮(zhèn)長(zhǎng)。

　　再審申請(qǐng)人曾永兵因訴被申請(qǐng)人廣東省博羅縣人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)博羅縣政府)及博羅縣湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府)關(guān)閉、拆除養(yǎng)殖場(chǎng)并行政賠償一案，不服廣東省高級(jí)人民法院于2017年9月21日作出的(2017)粵行終979號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?018年5月23日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　2004年8月，曾永兵承包博羅縣原響水鎮(zhèn)東埔村東門(mén)小組的土地，投資建設(shè)博羅縣響水德寶養(yǎng)殖場(chǎng)，從事生豬養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)。響水德寶養(yǎng)殖場(chǎng)辦理了《個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《動(dòng)物防疫條件合格證》、《種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證》等養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)手續(xù)。但是，其《個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《動(dòng)物防疫條件合格證》、《種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證》分別于2013年1月12日、2006年7月11日、2012年11月8日到期而未續(xù)期。2010年9月30日，原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布國(guó)土資發(fā)(2010)155號(hào)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)155號(hào)通知)，其中第一部分“進(jìn)一步界定設(shè)施農(nóng)用地范圍”中，將“規(guī)模化養(yǎng)殖中畜禽舍(含場(chǎng)區(qū)內(nèi)通道)、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施及綠化隔離帶用地”明確為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地;第三部分“規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地審核”，對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地程序作出明確規(guī)定，“由經(jīng)營(yíng)者提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)，縣級(jí)政府審核同意”;通知最后還規(guī)定，“對(duì)于歷史遺留的、尚未辦理用地手續(xù)的設(shè)施農(nóng)用地，各地應(yīng)按照本《通知》規(guī)定要求予以妥善處理”。2012年3月29日，博羅縣政府作出博委辦(2013)24號(hào)《博羅縣2012年重點(diǎn)流域水環(huán)境整治工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)24號(hào)整治方案)，主要內(nèi)容：為清理整頓畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，決定對(duì)在湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)轄區(qū)禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖場(chǎng)予以清拆。2016年4月6日，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府以湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染綜合整治辦公室名義，給曾永兵下達(dá)《責(zé)令關(guān)閉養(yǎng)殖場(chǎng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)責(zé)令關(guān)閉通知)，主要內(nèi)容：經(jīng)核查，你養(yǎng)殖場(chǎng)所屬無(wú)牌無(wú)證養(yǎng)殖場(chǎng)，根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和博羅縣政府制定的《博羅縣2014年重點(diǎn)流域水環(huán)境整治工作方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)2014年環(huán)境整治方案)，責(zé)令你養(yǎng)殖場(chǎng)接到通知后，于2016年6月30日前自行關(guān)閉，否則我鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)將對(duì)你養(yǎng)殖場(chǎng)采取強(qiáng)制措施，并按規(guī)定追究有關(guān)責(zé)任人的相關(guān)法律責(zé)任。曾永兵收到責(zé)令關(guān)閉通知后，委托廣東嘉永房地產(chǎn)與資產(chǎn)評(píng)估咨詢(xún)有限公司對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行資產(chǎn)補(bǔ)償價(jià)值評(píng)估，評(píng)估資產(chǎn)及搬遷活豬的費(fèi)用為1362926元。其中：房屋建筑物共18項(xiàng)，評(píng)估價(jià)值為1037669元;構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施共14項(xiàng)，評(píng)估價(jià)值為229941元;產(chǎn)床、豬等地上動(dòng)產(chǎn)共9項(xiàng)，搬遷費(fèi)評(píng)估價(jià)值為95316元。2016年6月12日，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在未對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)、登記保全的情況下，將曾永兵的養(yǎng)殖場(chǎng)強(qiáng)行關(guān)閉并拆除。2016年6月27日，曾永兵提起本案行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府共同實(shí)施的強(qiáng)行關(guān)閉、拆除其養(yǎng)殖場(chǎng)的行為違法，并按照評(píng)估報(bào)告賠償損失136萬(wàn)元及三個(gè)月50萬(wàn)元停業(yè)損失，共計(jì)186萬(wàn)元。

　　惠州市中級(jí)人民法院(2016)粵13行初75號(hào)行政判決認(rèn)為，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府是涉案強(qiáng)拆行為的具體實(shí)施者，博羅縣政府是強(qiáng)拆依據(jù)的制定者。因此，博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府被告主體適格。曾永兵提供的照片、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告書(shū)，能夠證明其養(yǎng)殖場(chǎng)被強(qiáng)拆及財(cái)產(chǎn)損失的事實(shí)，博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對(duì)強(qiáng)拆行為造成的合法利益損失應(yīng)予賠償。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十六條第(八)項(xiàng)規(guī)定，行政賠償原則上只賠償直接損失。曾永兵請(qǐng)求賠償三個(gè)月可得利潤(rùn)損失50萬(wàn)元，屬于間接損失，依法不予支持。房屋及其他附屬設(shè)施未按155號(hào)通知辦理用地申報(bào)與審核手續(xù)，亦未取得權(quán)屬登記，不能按照合法財(cái)產(chǎn)賠償，但湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府未依照法定程序并采取必要、合理方式拆除，因違法強(qiáng)拆行為造成曾永兵可回收、再利用的建筑材料損失應(yīng)予賠償。鑒于該部分損失無(wú)法計(jì)算，以評(píng)估報(bào)告確定的房屋及附屬設(shè)施價(jià)值1267610元的10%酌情認(rèn)定損失126761元。搬遷費(fèi)95316元屬于直接損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償。依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第七條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款、第三十四條第二款、第七十四條第二款第(一)項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第(二)項(xiàng)規(guī)定，判決確認(rèn)博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府拆除曾永兵養(yǎng)豬場(chǎng)的行政行為違法;責(zé)令博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府賠償曾永兵損失共計(jì)222077元;駁回曾永兵的其他訴訟請(qǐng)求。曾永兵、博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府均不服，提起上訴。

　　廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵行終979號(hào)行政判決認(rèn)為，根據(jù)《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第二十四、二十五條規(guī)定，關(guān)閉養(yǎng)殖場(chǎng)措施的法定職權(quán)屬于縣級(jí)以上地方人民政府。博羅縣政府將關(guān)閉、強(qiáng)拆工作指令給相應(yīng)屬地鎮(zhèn)人民政府實(shí)施，屬于委托行使職權(quán)，博羅縣政府仍然是該行為的責(zé)任主體。博羅縣政府稱(chēng)，2014年環(huán)境整治方案有效期至當(dāng)年12月31日，但未提交任何證據(jù)證明。博羅縣政府認(rèn)為其不是本案適格被告，理由不成立。博羅縣政府、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府未經(jīng)正當(dāng)法律程序，未告知曾永兵陳述、申辯權(quán)，在通知其自行關(guān)閉養(yǎng)殖場(chǎng)期限尚未屆滿(mǎn)的情況下，強(qiáng)制拆除養(yǎng)殖場(chǎng)，程序違法，對(duì)因此造成的合法財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償。因湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府實(shí)施強(qiáng)拆前未對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)和證據(jù)保全，曾永兵在強(qiáng)拆前自行委托評(píng)估公司作出的資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定其財(cái)產(chǎn)損失的參考依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十六條第(八)項(xiàng)規(guī)定，行政賠償原則上僅賠償直接損失，曾永兵請(qǐng)求三個(gè)月可得利潤(rùn)損失賠償，沒(méi)有法律依據(jù)。曾永兵的設(shè)施農(nóng)用地未按155號(hào)通知第三條規(guī)定辦理申報(bào)審批手續(xù);一審綜合考慮，按評(píng)估價(jià)格10%認(rèn)定房屋及附屬設(shè)施損失，認(rèn)可評(píng)估報(bào)告對(duì)搬遷費(fèi)的損失認(rèn)定，總體上符合公平公正原則。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

　　曾永兵申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)：養(yǎng)殖場(chǎng)建筑系歷史形成，并經(jīng)過(guò)政府整改處理，屬于合法建筑，違法強(qiáng)拆造成的損失應(yīng)全額賠償。原審判決認(rèn)定養(yǎng)殖場(chǎng)建筑為違法建筑，按評(píng)估價(jià)10%進(jìn)行部分賠償，適用法律錯(cuò)誤。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審判決，對(duì)本案予以再審。

　　博羅縣政府答辯稱(chēng)：1.曾永兵的養(yǎng)殖場(chǎng)用地違法、建設(shè)違法，對(duì)建筑物及設(shè)施依法不予賠償;2.博羅縣政府沒(méi)有委托湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府實(shí)施強(qiáng)拆行為，不是本案適格被告。請(qǐng)求最高人民法院予以糾正，并駁回曾永兵的再審請(qǐng)求。

　　湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府答辯稱(chēng)：1.曾永兵的養(yǎng)豬場(chǎng)為無(wú)牌無(wú)證經(jīng)營(yíng)，所搭建的地上建筑物、構(gòu)筑物，均未辦理相關(guān)用地、報(bào)建、環(huán)評(píng)等手續(xù)，屬違法建筑。曾永兵主張湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對(duì)其用地及建設(shè)作出整改通知，屬于追認(rèn)其用地、建造物合法性，沒(méi)有法律依據(jù);2.沒(méi)有證據(jù)證明評(píng)估報(bào)告所列財(cái)產(chǎn)處于養(yǎng)殖場(chǎng)內(nèi)。請(qǐng)求駁回曾永兵的再審申請(qǐng)。

　　本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第三十四條至第三十八條、第四十四條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行只能由經(jīng)法律授權(quán)、依法享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)行使;行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行行為前，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式催告當(dāng)事人履行義務(wù)，并給予當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利;經(jīng)催告當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期仍不履行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出書(shū)面強(qiáng)制執(zhí)行決定送達(dá)當(dāng)事人。對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。本案中，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府以曾永兵的養(yǎng)殖場(chǎng)所屬無(wú)牌無(wú)證養(yǎng)殖場(chǎng)為由，作出責(zé)令關(guān)閉通知，責(zé)令曾永兵限期自行關(guān)閉養(yǎng)殖場(chǎng)，否則采取強(qiáng)制措施。通知作出后，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府實(shí)施關(guān)閉并強(qiáng)制拆除曾永兵的養(yǎng)殖場(chǎng)。曾永兵起訴的是“強(qiáng)行關(guān)閉、拆除其養(yǎng)殖場(chǎng)的行為”，系對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為提起的訴訟。但是，并沒(méi)有法律授權(quán)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)其作出的強(qiáng)制關(guān)閉、拆除養(yǎng)殖場(chǎng)行為，享有行政強(qiáng)制執(zhí)行的法定職權(quán)，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制關(guān)閉、拆除行為，屬于超越職權(quán)的行為;同時(shí)，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在責(zé)令關(guān)閉通知規(guī)定的自行拆除期限尚未屆滿(mǎn)的情況下實(shí)施強(qiáng)制關(guān)閉、拆除行為，且未履行書(shū)面催告履行義務(wù)，未依法告知曾永兵享有陳述、申辯的權(quán)利，亦未作出書(shū)面的行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)，強(qiáng)制拆除行為違反法定程序。一、二審判決確認(rèn)強(qiáng)制關(guān)閉、拆除行為違法，并無(wú)不當(dāng)。違法關(guān)閉、強(qiáng)制拆除行為造成曾永兵合法財(cái)產(chǎn)損失，依法應(yīng)當(dāng)予以賠償。但是，曾永兵建設(shè)的養(yǎng)殖場(chǎng)用地未按照155號(hào)通知要求補(bǔ)辦相關(guān)審批手續(xù)，地上房屋及附屬設(shè)施未取得合法證照;強(qiáng)制拆除養(yǎng)殖場(chǎng)時(shí)，曾永兵持有的《個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《種畜禽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證》、《動(dòng)物防疫條件合格證》也已經(jīng)超過(guò)有效期而失效。因此，曾永兵在養(yǎng)殖場(chǎng)范圍內(nèi)建設(shè)的房屋及附屬設(shè)施不屬于合法建筑物、構(gòu)筑物，其在相關(guān)許可失效后從事的養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，亦不屬于合法的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。曾永兵請(qǐng)求賠償養(yǎng)殖場(chǎng)房屋和附屬設(shè)施損失，以及三個(gè)月停產(chǎn)停業(yè)經(jīng)營(yíng)性損失，不屬于應(yīng)予賠償?shù)暮戏?quán)益損失，賠償請(qǐng)求不符合法律規(guī)定。考慮到曾永兵養(yǎng)殖場(chǎng)始建于155號(hào)通知發(fā)布之前的上世紀(jì)九十年代，當(dāng)時(shí)的法律規(guī)范并未對(duì)開(kāi)辦養(yǎng)殖場(chǎng)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地作出明確的審批要求，一、二審判決按照曾永兵自行委托評(píng)估的房屋和附屬設(shè)施價(jià)格的10%酌定對(duì)其建筑材料予以賠償，并準(zhǔn)予賠償搬遷費(fèi)用，合乎情理，不違反法律規(guī)定，本院予以支持。曾永兵主張養(yǎng)殖場(chǎng)建筑系歷史形成，并經(jīng)過(guò)政府整改處理，屬于合法建筑，應(yīng)全額賠償，缺乏事實(shí)和法律根據(jù)，本院不予支持。

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;第四款規(guī)定，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。本案中，作出被訴強(qiáng)制關(guān)閉、拆除養(yǎng)殖場(chǎng)行為的主體是湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，沒(méi)有證據(jù)證明博羅縣政府與湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府共同實(shí)施被訴行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府是本案的適格被告，博羅縣政府不是本案的適格被告。一、二審判決將博羅縣政府列為共同被告不妥，本院予以指正。同時(shí)，二審判決認(rèn)為，博羅縣政府委托湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府行使職權(quán)，博羅縣政府屬于本案的適格被告。但是，二審并沒(méi)有證據(jù)證明博羅縣政府存在委托行使職權(quán)的事實(shí)。即便存在委托關(guān)系，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定，也應(yīng)當(dāng)將委托的行政機(jī)關(guān)——博羅縣政府列為被告，被委托人湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府只能是本案的第三人，也不可能成為共同被告。對(duì)此，本院一并予以指正。鑒于錯(cuò)列被告系審判程序違法，并未影響案件的公正審判，且博羅縣政府未申請(qǐng)?jiān)賹?，再審裁判不宜作出?duì)申請(qǐng)人曾永兵更為不利的裁判，本案不予再審。

　　綜上，曾永兵的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第(三)、(四)項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

　　駁回曾永兵的再審申請(qǐng)。

審 判 長(zhǎng)　郭修江

審 判 員　熊俊勇

審 判 員　劉艾濤

二〇一八年十一月二十一日

法官助理　黃寧暉

書(shū) 記 員　陳清玲