1、責(zé)令限期拆除違法建設(shè)，不僅要明確違法建設(shè)的具體位置、范圍等內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)對相關(guān)建設(shè)進行甄別，將確因基本居住需要、為保障身體健康而在必要限度內(nèi)進行的搭建暫時排除在限期拆除的范圍之外。

裁判文書

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　　(2017)最高法行申3854號

　　再審申請人(一審原告、二審上訴人)：郭桂軍。

　　再審被申請人(一審被告、二審被上訴人)：北京市朝陽區(qū)人民政府。住所地：北京市朝陽區(qū)日壇北街**號。

　　法定代表人：王灝，該區(qū)人民政府區(qū)長。

　　委托訴訟代理人：武力強，該區(qū)人民政府工作人員。

　　再審申請人郭桂軍因訴北京市朝陽區(qū)人民政府(以下簡稱朝陽區(qū)政府)行政復(fù)議一案，不服北京市高級人民法院(2016)京行終3912號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

　　朝陽區(qū)政府于2015年9月23日作出朝政決字〔2015〕183號《行政復(fù)議決定書》(以下簡稱183號復(fù)議決定)。該機關(guān)查明如下事實：郭桂軍為朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)十八里店村新村5排3號房屋的承租人。2015年4月，郭桂軍在未取得任何相關(guān)建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù)的情況下，在其公租房東側(cè)墻根處搭建彩鋼房，并在其公租房西側(cè)兩戶已經(jīng)騰退、正在拆除的房屋上進行彩鋼封頂恢復(fù)。當(dāng)郭桂軍自行搭建的彩鋼房和彩鋼封頂設(shè)施完成后，朝陽區(qū)十八里店鄉(xiāng)人民政府(以下簡稱十八里店鄉(xiāng)政府)于2015年4月21日對其作出并送達《責(zé)令停止建設(shè)通知書》(編號：2015048)，告知其在十八里店二隊建設(shè)的彩鋼棚，未能出示鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、臨時鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，責(zé)令其立即停止建設(shè)并接受進一步調(diào)查。同年4月23日，十八里店鄉(xiāng)政府向郭桂軍作出并送達《限期拆除違法建設(shè)通知書》，告知其于十八里店村二隊的建筑未取得建設(shè)工程規(guī)劃等許可手續(xù)，屬于違法建設(shè)，要求其立即停止違法施工，并將在建和已經(jīng)建成的違法建設(shè)在二日內(nèi)自行拆除完畢，恢復(fù)原貌，逾期未拆除的，將依法查處。同年4月29日，十八里店鄉(xiāng)政府對郭桂軍自行搭建的彩鋼房和彩鋼封頂設(shè)施進行了強制拆除。郭桂軍不服，于同年6月15日申請行政復(fù)議。該機關(guān)認(rèn)為，根據(jù)《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》第四條的規(guī)定，十八里店鄉(xiāng)政府具有負(fù)責(zé)查處本行政區(qū)域內(nèi)違法建設(shè)的法定職責(zé)。《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》第三條規(guī)定：“違法建設(shè)包括城鎮(zhèn)違法建設(shè)和鄉(xiāng)村違法建設(shè)……鄉(xiāng)村違法建設(shè)是指應(yīng)當(dāng)取得而未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、臨時鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照許可內(nèi)容進行建設(shè)的鄉(xiāng)村建設(shè)工程?！惫疖娮孕写罱ú输摲俊⒉输摲忭斣O(shè)施的事實，有其自認(rèn)，且其未能出示相關(guān)許可審批手續(xù)，系違法建設(shè)。十八里店鄉(xiāng)政府對郭桂軍自行搭建彩鋼房、彩鋼封頂設(shè)施進行查處是依法履行法定職責(zé)，但查處程序不符合《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》中關(guān)于拆除違法建設(shè)的程序性規(guī)定，屬于程序違法。另，對于郭桂軍提出的請求確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府城管部門越權(quán)拆違的行政強制行為違法，賠償因十八里店鄉(xiāng)政府違反法定程序強制拆除行為給其造成的經(jīng)濟損失4.6萬元或?qū)⒈┝姴鸱课莼謴?fù)原樣的行政復(fù)議請求，因無事實根據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。該機關(guān)據(jù)此決定確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府拆除郭桂軍違法建設(shè)的行為違法。

　　郭桂軍不服朝陽區(qū)政府所作183號復(fù)議決定，向北京市第四中級人民法院起訴稱，由于2015年4月29日十八里店鄉(xiāng)政府擅自擴大執(zhí)行范圍、違反法定程序破壞性強制拆除的行為，給其造成巨大經(jīng)濟損失。其于同年6月12日以掛號信郵寄的方式向朝陽區(qū)政府申請行政復(fù)議，請求依據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第六十八條的規(guī)定，由十八里店鄉(xiāng)政府依法給予賠償。朝陽區(qū)政府于同年6月15日收到復(fù)議申請。其于同年9月23日當(dāng)面領(lǐng)取了183號復(fù)議決定。其對“違法建設(shè)”四字有異議，并認(rèn)為在被騰退拆除的房屋上鋪設(shè)彩鋼板封頂?shù)男袨椴⒉皇沁`法建設(shè)行為，且也不在十八里店鄉(xiāng)政府出具的《限期拆除違法建設(shè)通知書》的范圍內(nèi)。故請求依法判決確認(rèn)朝陽區(qū)政府超期作出183號復(fù)議決定的具體行政行為不作為違法，并責(zé)令重新作出答復(fù)。

　　北京市第四中級人民法院一審查明如下事實：郭桂軍于2015年6月15日向朝陽區(qū)政府申請行政復(fù)議，復(fù)議請求為：1.確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府不提前五日在現(xiàn)場公告強制拆除決定的行為違法;2.確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府未告知其實施強制拆除的時問、相關(guān)依據(jù)、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)等的行為違法;3.賠償因十八里店鄉(xiāng)政府違反法定程序的拆除行為給其造成的經(jīng)濟損失4.6萬元。朝陽區(qū)政府于同日收到后，于同年6月23日作出朝政復(fù)通字〔2015〕第229號《限期補正通知書》，并于同日郵寄給郭桂軍。同年6月29日,朝陽區(qū)政府收到郭桂軍重新提交的《行政復(fù)議申請》及補充材料，復(fù)議請求調(diào)整為：1.請求確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府城管部門越權(quán)拆違的行政強制行為違法;2.請求確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府不履行法定程序?qū)嵤娭撇疬`的行為違法;3.賠償因十八里店鄉(xiāng)政府違反法定程序的強制拆除行為給其造成的經(jīng)濟損失4.6萬元或?qū)⒈┝姴鸱课莼謴?fù)原樣。同年7月3日，朝陽區(qū)政府作出朝政復(fù)受字〔2015〕第229號《行政復(fù)議申請受理通知書》并郵寄給郭桂軍。同年8月27目,朝陽區(qū)政府作出朝政復(fù)延字〔2015〕第229號《行政復(fù)議延期審查通知書》，決定延長30日作出行政復(fù)議決定，同日向復(fù)議當(dāng)事人進行了送達。同年9月23日,朝陽區(qū)政府作出183號復(fù)議決定。郭桂軍不服，提起本案訴訟。

　　一審法院認(rèn)為，(一)根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款的規(guī)定，朝陽區(qū)政府作為十八里店鄉(xiāng)政府的上一級地方人民政府，具有對郭桂軍的行政復(fù)議申請進行審查處理的法定職權(quán)。(二)根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條、第六十八條的規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而未依法取得進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。根據(jù)上述法律法規(guī)，北京市制定的《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)查處本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村違法建設(shè)。根據(jù)《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》第十七條的規(guī)定，拆除違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)履行限期拆除通知、公告強制拆除決定、通知當(dāng)事人清理有關(guān)物品等程序，并將相關(guān)法律文書送達行政相對人以保障其知情、陳述和申辯等權(quán)利。在案證據(jù)顯示，十八里店鄉(xiāng)政府在復(fù)議程序中，未能提供證據(jù)證明其已經(jīng)依法履行了上述拆除涉案房屋的前置程序，也沒有依法作出發(fā)生法律效力的拆除決定，當(dāng)屬程序違法。故朝陽區(qū)政府作出認(rèn)定十八里店鄉(xiāng)政府拆除行為違法的復(fù)議決定正確，予以確認(rèn)。(三)根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款的規(guī)定，公民取得國家賠償，應(yīng)以其合法權(quán)益受到國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)行為的侵害為前提條件。本案中，朝陽區(qū)政府依據(jù)十八里店鄉(xiāng)政府提交的材料，認(rèn)定涉案建筑物未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù)，不屬于郭桂軍的合法權(quán)益，且實施拆除過程未造成其他合法財產(chǎn)損失，并無不當(dāng)。根據(jù)本案查明的事實，朝陽區(qū)政府未支持郭桂軍要求十八里店鄉(xiāng)政府賠償拆除行為造成損失的主張，事實清楚，理由充分，予以支持。據(jù)此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，作出(2015)四中行初字第892號行政判決，駁回郭桂軍的訴訟請求。

　　郭桂軍不服，提起上訴。

　　北京市高級人民法院二審對一審法院查明的事實予以確認(rèn)。二審法院認(rèn)為，(一)根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款的規(guī)定，朝陽區(qū)政府具有對郭桂軍的行政復(fù)議申請進行審查處理的法定職權(quán)。(二)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實施前后，北京市作為直轄市，新建建筑物均依法實行規(guī)劃許可審批制度。參照《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》第十七條的規(guī)定，拆除違法建設(shè)應(yīng)當(dāng)履行限期拆除通知、公告強制拆除決定、通知當(dāng)事人清理有關(guān)物品等程序，并將相關(guān)法律文書送達行政相對人以保障其知情、陳述和申辯等權(quán)利。本案中，郭桂軍自行搭建彩鋼房、彩鋼封頂設(shè)施時，未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門審批，未依法取得規(guī)劃許可，十八里店鄉(xiāng)政府對此進行查處系依法履行職責(zé)。但十八里店鄉(xiāng)政府在復(fù)議程序中既未提供證據(jù)證明其依法履行了上述拆除涉案房屋的前置程序，也沒有依法作出發(fā)生法律效力的拆除決定。故朝陽區(qū)政府作出認(rèn)定郭桂軍自行搭建彩鋼房等系違法建設(shè)、十八里店鄉(xiāng)政府拆除行為違法的復(fù)議決定并無不當(dāng)，一審法院予以確認(rèn)正確。(三)根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款的規(guī)定，公民取得國家賠償，應(yīng)以其合法權(quán)益受到國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)行為的侵害為前提條件。本案中，朝陽區(qū)政府依據(jù)十八里店鄉(xiāng)政府提交的材料，認(rèn)定涉案建筑物未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù)，不屬于郭桂軍的合法權(quán)益，且實施拆除過程未造成其他合法財產(chǎn)損失，并無不當(dāng)。另，對于郭桂軍提出的請求確認(rèn)十八里店鄉(xiāng)政府城管部門越權(quán)拆違的行政強制行為違法，賠償因違反法定程序的強制拆除行為給其造成的經(jīng)濟損失4.6萬元或?qū)姴鸬姆课莼謴?fù)原樣的復(fù)議請求，無事實根據(jù)和法律依據(jù)。朝陽區(qū)政府據(jù)此未支持郭桂軍要求十八里店鄉(xiāng)政府賠償拆除行為造成損失的主張，理由充分，一審法院予以支持，亦無不當(dāng)。(四)郭桂軍于2015年6月15日申請行政復(fù)議，朝陽區(qū)政府自收到該申請后，先后作出《限期補正通知書》《行政復(fù)議申請受理通知書》和《行政復(fù)議延期審查通知書》并進行了送達，直至同年9月23日作出183號復(fù)議決定，行政復(fù)議程序符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》的規(guī)定，未超過法定期限。一審法院認(rèn)定朝陽區(qū)政府作出的183號復(fù)議決定正確并予以確認(rèn)，并無不當(dāng)。據(jù)此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

　　郭桂軍向本院申請再審稱，1.一、二審法院審理程序違法。就一審法院的審理程序違法和認(rèn)定事實不清部分，二審判決未予評判;一、二審法院認(rèn)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，程序違法。2.一、二審法院認(rèn)定事實不清。朝陽區(qū)政府未對拆除涉案構(gòu)筑物的實施主體的職權(quán)進行審查;被拆毀構(gòu)筑物的合法性存在爭議;非法實施的拆除行為剝奪其對涉案房屋材料的所有權(quán)，拆除行為多拆，超出《限期拆除違法建筑通知書》規(guī)定的范圍，造成其合法房屋漏水的情況至今未完全修復(fù)，其合法權(quán)益客觀上被侵害。3.一、二審法院適用法律錯誤。4.一、二審法院違反公平公正原則判案。故請求撤銷一、二審判決，指令一、二審法院重新審理或由本院審理。

　　朝陽區(qū)政府向本院提交意見稱，1.二審法院對郭桂軍的上訴意見進行了審查;2.在行政復(fù)議期間，郭桂軍對賠償請求負(fù)有義務(wù)提供相應(yīng)的證據(jù);3.其已對十八里店鄉(xiāng)政府是否具有查處本行政區(qū)域內(nèi)違法建設(shè)的職權(quán)進行了審查;4.其已對涉案建設(shè)是否屬于違法建設(shè)進行了審查，且郭桂軍認(rèn)為不屬于違法建設(shè)，但未提供相關(guān)證據(jù)。郭桂軍認(rèn)為一審法院未全面審查復(fù)議程序，缺乏依據(jù)。故請求駁回郭桂軍的再審申請。

　　本院認(rèn)為，本案被訴行政行為是再審被申請人朝陽區(qū)政府作出的183號復(fù)議決定。該復(fù)議決定以十八里店鄉(xiāng)政府未履行前置法定程序為由確認(rèn)該機關(guān)實施的行政強制拆除行為違法，再審申請人郭桂軍對此并無異議，其起訴、上訴直至申請再審始終質(zhì)疑的主要是三個問題：一是十八里店鄉(xiāng)政府無權(quán)實施行政強制拆除，二是行政強制拆除超出了《限期拆除違法建筑通知書》規(guī)定的范圍，三是其合法權(quán)益遭受損失未得到賠償。本案應(yīng)圍繞這三個問題進行審查。

　　第一，關(guān)于十八里店鄉(xiāng)政府是否有權(quán)實施強制拆除的問題。依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條和《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十八條的規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證進行建設(shè)的，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府有權(quán)責(zé)令停止建設(shè)，限期改正;逾期不改正的，可以拆除?！侗本┦薪惯`法建設(shè)若干規(guī)定》第十五條亦有類似規(guī)定。故十八里店鄉(xiāng)政府具有查處本行政區(qū)域內(nèi)違法鄉(xiāng)村建設(shè)的法定職權(quán)，再審被申請人予以審查認(rèn)定符合法律規(guī)定。再審申請人關(guān)于十八里店鄉(xiāng)政府無權(quán)實施行政強制拆除的主張不能成立，本院不予支持。

　　第二，關(guān)于十八里店鄉(xiāng)政府是否超出《限期拆除違法建筑通知書》規(guī)定的范圍實施強制拆除的問題。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必須加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的要求，不僅建設(shè)單位或個人進行建設(shè)活動不得違反城鄉(xiāng)規(guī)劃，行政機關(guān)制止和查處違法建設(shè)亦應(yīng)依法進行。就本案而言，十八里店鄉(xiāng)政府對再審申請人作出的《限期拆除違法建筑通知書》既是要求再審申請人在一定期限內(nèi)為一定行為的行政決定，又是十八里店鄉(xiāng)政府實施行政強制拆除的依據(jù)和前提。對于強制拆除的實施，十八里店鄉(xiāng)政府應(yīng)遵循《中華人民共和國行政強制法》《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》等規(guī)定的程序要求，堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，按照《限期拆除違法建筑通知書》認(rèn)定的違法建設(shè)范圍予以拆除?！断奁诓鸪`法建筑通知書》載明的違法建設(shè)位于“十八里店村二隊”，但未明確具體位置、范圍等內(nèi)容。對于其搭建的彩鋼房、彩鋼封頂設(shè)施未取得建設(shè)規(guī)劃許可手續(xù)，再審申請人未予否認(rèn)，但主張《限期拆除違法建筑通知書》所指的違法建設(shè)不包括其在房屋右側(cè)未拆除房屋上為擋雨鋪設(shè)的彩鋼板，并提交十八里店鄉(xiāng)政府控違辦郝姓工作人員現(xiàn)場開具該通知書的全程錄像為證。再審申請人的這種主張，在復(fù)議程序及一、二審訴訟中一再提出，理應(yīng)引起足夠注意。從城鄉(xiāng)規(guī)劃堅持以人為本、妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、維護人民群眾根本利益的角度分析，再審申請人的該種主張并非不可能具有客觀事實基礎(chǔ)，即十八里店鄉(xiāng)政府工作人員經(jīng)實地查勘，對未取得規(guī)劃審批手續(xù)的建設(shè)進行甄別，可能將確因基本居住需要、為保障身體健康而在必要限度內(nèi)進行的搭建暫時排除在限期拆除的范圍之外。再審申請人提交的該視聽資料有助于確定《限期拆除違法建筑通知書》規(guī)定的范圍，與案件事實具有關(guān)聯(lián)性，一、二審判決未對此證據(jù)進行審核認(rèn)定，即作出再審被申請人所作183號復(fù)議決定正確的結(jié)論，構(gòu)成認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足。

　　第三，關(guān)于十八里店鄉(xiāng)政府實施的強制拆除是否對再審申請人的合法權(quán)益造成損害的問題。依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規(guī)定，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害是取得國家賠償?shù)幕厩疤?。再審申請人的財產(chǎn)權(quán)是否受到十八里店鄉(xiāng)政府強制拆除行為的侵犯是判斷其應(yīng)否取得行政賠償?shù)囊?。違法建設(shè)不屬于再審申請人的合法財產(chǎn)權(quán)益，對違法建設(shè)的拆除自然不會產(chǎn)生國家賠償。但建設(shè)本身違法并不意味著建筑材料亦隨之變成非法財物。建筑材料屬于當(dāng)事人的合法財產(chǎn)。行政機關(guān)在對違法建設(shè)實施強制拆除的過程中，若違反法定程序及采取的手段、方式不適中、不正當(dāng)，導(dǎo)致建筑材料受到明顯不合理、過度毀損的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)建筑材料的合理價值、違法強制拆除行為造成的合理損失等因素承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。再審申請人堅持主張十八里店鄉(xiāng)政府實施破壞性暴力拆除，并提交違法破壞性強制拆除錄像(附房屋內(nèi)被侵犯相鄰權(quán)的相關(guān)照片及拆除現(xiàn)場建筑材料被毀損的照片)為證。再審申請人提交的該視聽資料亦屬確定其享有所有權(quán)的建筑材料是否受到明顯不合理、過度毀損的相關(guān)證據(jù)。一、二審法院未對此證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、合法性、真實性等進行深入審核認(rèn)定，且十八里店鄉(xiāng)政府是否超出《限期拆除違法建筑通知書》規(guī)定的范圍實施強制拆除亦涉及賠償責(zé)任問題，故一、二審法院對再審被申請人作出不予支持再審申請人行政賠償請求的183號復(fù)議決定予以認(rèn)可，亦構(gòu)成認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足。

　　綜上，郭桂軍申請再審的理由部分成立，其再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　一、本案指令北京市高級人民法院再審;

　　二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。

　　審判長　　王振宇

　　審判員　　孫　江

　　審判員　　李緯華

　　二〇一八年二月十三日

　　書記員　　孔冰冰

　　來源：魯法行談